Personas refugiadas
Los que no caben bajo la alfombra

Los testimonios e imágenes que relatan las condiciones de vida de las personas solicitantes de asilo en las islas griegas nos han familiarizado con expresiones de difícil encaje en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea: «limbo legal», «condiciones infrahumanas», «vulneración de derechos», «emergencia humanitaria». Sin embargo, esta situación, por inexplicable que parezca, se sustenta en una intrincada red de normas cuyo objetivo es dar apariencia de legalidad a una decisión política que contraviene los principios y valores fundacionales del proyecto europeo: la de subcontratar a Turquía la prestación del derecho de asilo.

El «hotspots approach» —enfoque hotspots— y el Acuerdo UE-Turquía de marzo de 2016 son los puntales de este andamiaje, ideológico y normativo, que la Comisión Europea y el Consejo de Europa levantaron para convertir el Egeo en una muralla invisible. Argumentaron que lo hacían para velar por la integridad de quienes intentaban cruzar sus aguas en botes inflables; para protegerlos del negocio perverso de las mafias, y garantizar así su derecho a solicitar asilo sin tener que arriesgar la vida.

Pero hoy, a punto de cumplirse cuatro años de aquel acuerdo, la realidad es que 39.000 personas abarrotan las instalaciones de las islas griegas, cuando su capacidad es de 6.458; que en Moria hay una ducha para cada 546 personas, no existen zonas seguras para menores ni para migrantes especialmente vulnerables y los intentos de suicidio entre adolescentes, como ha documentado Médicos Sin Fronteras (MSF), están convirtiéndose en algo habitual. ¿Forma este desastre humanitario parte de la estrategia diseñada por la UE para frenar las llegadas desde Turquía?

El enfoque  hotspots  

El enfoque hotspots fue lanzado como parte de la Agenda Europea de Migraciones en abril de 2015, en teoría con el objetivo de equipar a la UE con una herramienta que permitiera mejorar la gestión de la migración a medio y largo plazo. En ese contexto, fueron establecidos diez hotspots o instalaciones de primera recepción. Cinco fueron ubicados en Grecia: en las islas de Chios, Kos, Leros, Lesvos y Samos, para canalizar la migración de la ruta del Mediterráneo oriental, proveniente en su mayoría de Turquía; y otros cinco en Italia: en Lampedusa, Messina, Pozzallo, Taranto y Trapani, para hacer lo propio con los migrantes de la ruta del Mediterráneo norte, provenientes de Libia.

En noviembre de 2015 llegaban a las costas griegas 150.00 personas al mes. La mayor parte de ellas eran rescatadas en el mar por las ONG o por Frontex, o asistidas por equipos de voluntarios al tocar la costa y conducidas al Centro de Recepción e Identificación correspondiente —como el de Moria, en la Isla de Lesbos—. En un plazo de 24-48 horas eran identificadas y registradas y después trasladadas —previo pago del billete— en el ferry comercial que realizaba su viaje normal a Atenas. Allí eran redirigidas hacia centros ya en suelo continental, aunque la mayoría continuaban el camino a través de Macedonia, Serbia, Hungría y Austria, hasta Alemania.

Sin embargo, en ese mismo noviembre Viktor Orbán cumple su promesa de vallar y cerrar la frontera húngara con Serbia y la caravana de migrantes empieza a toparse con restricciones al movimiento en todas las fronteras anteriores. Ante el temor a quedarse atrapados en Grecia o en cualquier otro país de tránsito, se intensifican los desplazamientos en esa ruta. Aparecen campamentos informales en todas las fronteras. Las policías de Macedonia, Croacia, Serbia o Grecia que, hasta el día anterior, se habían limitado a escoltar a la caravana, empiezan a detener a los migrantes y a reprimir las protestas, y surgen centros de detención administrativa en los que los detenidos esperan órdenes de deportación alejados de las cámaras y sin asistencia de las ONG. Y Grecia empieza a acumular cientos de miles de migrantes que, desde Idomeni hacia el sur, abarrotan cualquier precaria infraestructura puesta a su disposición, y en Atenas ocupan parques, plazas y hoteles abandonados y caen, una vez más, en manos de las mafias que gestionan en muchos casos los alojamientos temporales.

En este contexto se gesta el Acuerdo UE-Turquía, aprobado en marzo de 2016, tomando como base las infraestructuras existentes en las cinco islas, condicionando definitivamente su funcionamiento y desarrollo y pervirtiendo la función para la que fueron creados. Empiezan a desalojarse los campamentos no oficiales gestionados por las ONG (Kitchen without Borders, Pikpa, Hope Center) y a expulsar a los cooperantes «no profesionales» de las islas, y la gestión de flujo migratorio queda en manos, exclusivamente, de la policía y de FRONTEX, con la asistencia de ACNUR, MSF, y la EASO (European Asylum Support Office). A partir de ese momento, los hotspots se convierten en centros de detención donde las personas solicitantes de asilo quedan atrapadas durante meses, e incluso años, sin acceso a asistencia legal ni médica adecuada, sin servicios educativos, en condiciones inseguras e insalubres que están en el origen de numerosas muertes por incendios, hipotermias, atropellos y actos violentos, y generando en la población local una oleada de xenofobia sin precedentes en la sociedad griega.

El Acuerdo UE- turquía

El contenido del Acuerdo encuentra, inmediatamente, el rechazo de ONG’s, activistas y entidades especializadas que, hasta el momento, prestaban asistencia legal a los migrantes. El primer punto del Acuerdo establecía que todos los nuevos migrantes llegados a las costas griegas de forma irregular serían retornados a Turquía. Además, en su punto dos, se establecía una contrapartida sin precedentes jurídicos: «Por cada sirio retornado a Turquía desde las islas griegas, se reasentará a otro sirio procedente de Turquía en la UE, teniendo en cuenta los criterios de vulnerabilidad de las Naciones Unidas».

Ilya U. Topper, fundador de la revista digital M'Sur, resumía así la génesis y la crítica a esta decisión, conocida popularmente como el acuerdo 1:1: «El acuerdo 1:1 se basó curiosamente en una propuesta de la ONG alemana European Stability Initiative (ESI), que proponía poner fin a las muertes en el Egeo devolviendo a todos los migrantes y, a la vez, asentando de forma rápida una gran cantidad —cientos de miles— en Europa. La idea era que debía ser más probable llegar a Europa si te quedabas en Turquía solicitando reasentamiento que si te embarcabas. Cuando se firmó el acuerdo, ESI protestó enérgicamente: tal y como se formuló («por cada sirio retornado...»), llegar a Europa legalmente dependía directamente de que una gran cantidad lo intentara ilegalmente y fracasara en el intento».

Los números hablan por sí solos: desde 2016 se han readmitido en Turquía 2.041 personas en el marco del Acuerdo, de ellas 383 de nacionalidad siria. Luego, el efecto práctico de esta medida ha sido nulo y no es posible entenderla si no se la considera como parte de un paquete de medidas destinadas a crear un estado de ánimo, en los propios migrantes, contrario a la opción de venir a Europa por sus propios medios. Obviamente, por la propia configuración del Acuerdo, si sólo 383 sirios fueron devueltos a Turquía en cuatro años, quedarse en suelo turco para esperar así el reasentamiento tampoco era la opción, puesto que éste estaba ligado a cupo de devoluciones: uno por uno. Es decir, el éxito de unos dependía del fracaso de otros.

Aquí es donde entra en juego el tercer punto del acuerdo UE—Turquía, que se expresaba en estos términos: «Turquía tomará todas las medidas necesarias para evitar que se abran nuevas rutas marítimas o terrestres de migración ilegal desde Turquía a la UE». Y los números son igualmente elocuentes: en los diez primeros meses, de marzo de 2016 a febrero de 2017, las llegadas a las islas griegas descendieron desde las 150.000 al mes, hasta 3.000. Según datos del Ministerio del Interior turco, de los 59.000 migrantes irregulares detenidos en 2014 se pasó a los 175.000 de 2016, 258.000 en 2018 y 454.000 en 2019.

Turquía se aplicaba con ahínco a erradicar el lucrativo negocio del tráfico humano a través del Egeo y su población refugiada de nacionalidad siria superaba ya los 2 millones. A cambio, la UE aprobaba dos planes de 3.000 millones de euros para financiar proyectos específicos de asistencia a este colectivo en suelo turco (colegios, urbanizaciones, escuelas, alojamientos, etc.).

En resumen, cortada la ruta migratoria por la efectividad —y en ocasiones documentadas la brutalidad— de la policía y la guarda de costas turca; atrapados en los hotspots los pocos migrantes que llegaban a Grecia de manera irregular, sin perspectivas de traslado al continente ni de devolución; aprobados los presupuestos millonarios para la construcción de infraestructuras que ayudaran a soportar la presión migratoria en suelo turco, el problema parecía resuelto por la vía de la externalización del derecho de asilo.

Tercer país seguro

Sólo había un pequeño problema: ¿qué hacer con las decenas de miles de personas atrapadas entre los engranajes de ese mecanismo administrativo y jurídico manifiestamente ilegal, constantemente bloqueado por las demandas de las ONG y defensores del pueblo, y reactivado por las administraciones griega y europea, dispuestas a todo con tal de no dar marcha atrás? La gestión eficiente de sus solicitudes habría generado algunos miles de traslados más al continente; habría puesto en evidencia la escasa solidaridad del resto de Estados miembros en relación a sus compromisos voluntarios de reubicación; habría sacado de lo ridículo el número de personas de nacionalidad siria reasentadas desde Turquía en virtud del Acuerdo, pero no hubiera hecho tambalearse el sistema de protección ni el estado del bienestar de los países de la UE.

Entonces, ¿por qué a pesar de la cantidad de dinero destinada a hacer funcionar este mecanismo, las autoridades griegas y los expertos enviados al terreno han sido incapaces de resolver las solicitudes en un tiempo acorde con lo previsto? Hibai Arbide Aza, periodista en Grecia, miembro del colectivo Mugunzu, describe el fracaso en estos términos: «No hay crisis humanitaria en el mundo que destine tanto dinero a tan poca gente y tenga un resultado tan nefasto en términos de salubridad, seguridad y vulneración de derechos».

Descifrar el galimatías al que se enfrenta una persona solicitante de asilo cuando llega de manera irregular a suelo griego es una tarea ardua. Máxime, cuando la aplicación de las leyes y las propias leyes han ido cambiando en los últimos años a golpe de recursos y sentencias, y al calor de los cálculos electorales de los gobiernos helenos. Antes de la aprobación del Acuerdo, cada una de las solicitudes debía evaluarse individualmente para resolver la concesión del asilo o la deportación o, en última instancia, la inadmisibilidad de la solicitud. Ésta puede resolverse en virtud del artículo 33 de la Directiva 2013/32, siempre que un país que no sea un Estado miembro se considere primer país de asilo —es decir, ya se le ha concedido el estatuto de refugiado en otro Estado—, o bien en virtud del artículo 35 de la misma Directiva, si un país que no sea un Estado miembro es considerado tercer país seguro. La inadmisibilidad implica que el Estado no entra en el fondo de la solicitud, sino que declina pronunciarse sobre éste a favor de otro Estado (ese primer país o tercer país seguro).

En el último párrafo del primer punto del Acuerdo está la clave de su verdadero objetivo: «Los migrantes que no soliciten asilo o cuya solicitud se haya considerado infundada o inadmisible de conformidad con la citada Directiva serán retornados a Turquía». A raíz de su firma, Turquía es súbitamente considerado un tercer país seguro, por lo que toda solicitud de asilo cursada en territorio griego por una persona llegada de forma irregular será declarada inadmisible en virtud del artículo 35 de la Directiva. El procedimiento no es, ni mucho menos, rápido. Entre la solicitud y la denegación en primera instancia pueden pasar una media de 8,5 meses. Una vez recibida su resolución de inadmisibilidad, el solicitante puede apelar, lo que paraliza automáticamente la orden de expulsión en tanto en cuanto no se resuelva la apelación, algo puede demorarse otros 18 meses. Durante todo ese tiempo se le impone, primero, la detención administrativa y, posteriormente, una restricción geográfica, impidiéndole salir de las islas, forzándole a vivir hacinado en instalaciones ideadas para albergar a una población diez veces menor sin acceso a las coberturas más básicas. 

Pero, ¿hay razones para rechazar la consideración de Turquía como tercer país seguro? La Convención del Estatuto de Refugiado, celebrada en Ginebra en 1951, define quién es susceptible de obtener esta protección, y determina que una persona que cumpla las condiciones para ser considerada tal, no debe ser devuelta a un país donde corra el riesgo de ser perseguida. Como tal, contempla en su articulado una limitación geográfica a los potenciales beneficiarios de este derecho, circunscribiéndolo a las personas desplazadas «como resultado de los acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951». Esto es así porque este instrumento se diseñó específicamente para garantizar la protección internacional a las víctimas de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, el estallido de sucesivos conflictos en los años posteriores y los consiguientes desplazamientos provocados por estos, desembocarían en el Protocolo de 1967, cuyo objeto era eliminar las restricciones, geográfica y temporal, de forma que los países adheridos a la Convención extendieran su protección a las víctimas de conflictos internacionales ocurridos después de la Segunda Guerra Mundial. 

Turquía, al adherirse, acabó con la restricción temporal pero, tal y como figura en el documento de Estados partes, «mantuvo expresamente su declaración de limitación geográfica», situación que se mantiene a día de hoy. Es decir: para Turquía, el Estatuto del Refugiado sólo es aplicable para las víctimas europeas de conflictos internacionales. Y la pregunta es: ¿puede un país que no contempla que una persona, por el hecho de tener nacionalidad siria, pueda obtener la condición de refugiada, considerarse un tercer país seguro? Legalmente, esto debería haber sido bastante para tumbar el Acuerdo puesto que el propio artículo 35 de la Directiva expresa que uno de los factores que deben darse en el tercer país para que pueda ser considerado seguro es que exista «la posibilidad de solicitar el estatuto de refugiado y, en caso de ser refugiado, recibir protección con arreglo a la Convención de Ginebra». Sin embargo, como mantiene Hibai Arbide, «hay un truco. El Acuerdo de marzo de 2016 entre la UE y Turquía no es un tratado internacional: es un Acuerdo, algo que no es una figura de derecho internacional. Por eso no se puede llevar a los tribunales europeos. Estrasburgo nunca pudo examinar el “Acuerdo” porque no es una norma europea».

Las primeras resoluciones de inadmisibilidad dictadas por las autoridades griegas fueron recurridas, y los Comités de Apelación de las islas fallaron a favor de los solicitantes, con el argumento de que Turquía no podía considerarse un tercer país seguro después de analizar los casos particulares de los recurrentes. Y no fue hasta que la EASO (European Asylum Support Office) asumió la competencia en resolución de apelaciones, ante la presión de la UE, cuando se instauró el criterio de considerar, por defecto, Turquía como un tercer país seguro. Las resoluciones negativas de las apelaciones eran calcadas unas de otras a pesar de que el Derecho Internacional exige que cada una de las decisiones se tome después de analizar los casos de manera individual.

Ilya U. Topper, sin embargo, ofrece otro punto de vista interesante: «ese teórico estatus [de refugiado] ¿les ha dado alguna ventaja en Grecia, Macedonia, Serbia o España?» Los datos que aporta el Informe de Situación sobre la Aplicación de la Agencia Europea de Migración ponen en evidencia el doble rasero con que la UE mide la idoneidad ética de sus propios Estados miembros y países terceros. Según este Informe, gracias al Mecanismo para los Refugiados en Turquía, 1,7 millones de sirios reciben ayuda para cubrir sus necesidades básicas; más de medio millón de niños y niñas reciben ayuda para asistir a la escuela y se ha contratado a 4.500 docentes de turco para darles clase; se ha vacunado a 650.000 menores y se han ofrecido alrededor de 1,5 millones de consultas prenatales, así como 8,1 millones de consultas de atención primaria. Además, se han construido 180 escuelas y se están creado 179 centros de salud para migrantes. «Intentar ablandar los corazones europeos haciéndonos creer que Turquía maltrata a los refugiados», apostilla Topper, «es jugar sucio».

Moria: ¿incompetencia o escarmiento público?

Para tener una idea del nivel de degradación al que se somete a la población de los hotspots griegos, glosaremos algunos datos relevantes. El 24 de agosto de 2019, un adolescente de 15 años moría apuñalado en el centro de Moria, en la isla de Lesbos. El 25 de septiembre, un niño de 5 años era atropellado mientras dormía en una caja de cartón. Sólo cinco días después, un incendio en uno de los contenedores que habitan los solicitantes de asilo mataba a otro niño y a su madre. El 18 de noviembre, un bebé moría deshidratado entre los olivos que rodean el campamento oficial. Ya en enero de 2020, un iraní de 32 años se ahorcaba en su contenedor tras ver desestimada su apelación y recibir la orden de deportación, y un somalí de 19 moría apuñalado en una discusión por un teléfono móvil. Y esto es sólo un apunte de los últimos diez meses. Personas con graves trastornos mentales, en muchas ocasiones fruto de las experiencias traumáticas sufridas en su país de origen y durante el trayecto, no reciben asistencia médica ni tienen acceso a medicamentos, así que empeoran hasta que deben ser evacuadas o son encerradas hasta ser deportadas. Los menores ni siquiera son segregados de la población adulta durante el periodo de detención administrativa —y eso que la ley prohíbe la detención de menores—, y tampoco puede garantizarse la separación de mujeres y hombres. Como resultado de esto, los casos de agresiones sexuales a mujeres y menores o de trata son comunes y están profusamente documentados.

Es difícil de creer que con el presupuesto destinado desde la UE, 2.200 millones de euros desde 2015 incluyendo Ayudas del Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Ayuda de Emergencia, activado este último en marzo de 2019, y con los expertos de la EASO, ACNUR y FRONTEX en el terreno, el número de solicitudes pendientes de resolución sea de 70.000 y 14.000 apelaciones, y que las perspectivas más optimistas del gobierno griego sean las de lograr deportar a 10.000 personas hasta finales de 2020. Es difícil de creer que no haya manera de acelerar la tramitación de esos expedientes que, actualmente, pueden demorarse entre los dos y los dos años y medio.

Pero, a la vez, es duro asumir que detrás de esa incompetencia exista la voluntad política de convertir Lesbos en un showroom del sufrimiento que Europa es capaz de infligir a quienes osan gritar «socorro» sin tener la palabra. Y, sin embargo, acabar con cualquier explicación que no involucre ambas cosas: crueldad e incompetencia, sería un insulto a la inteligencia de quien haya llegado al final de este largo artículo. Los que están en las islas del Egeo son los que no caben bajo la alfombra, pero lo más probable es que se haya elegido, a propósito, una alfombra lo suficientemente pequeña para que pueda entreverse aquello de lo que somos capaces.

Artículo elaborado para el proyecto “Construyendo sinergias desde Extremadura. Fortaleciendo la Red Tendiendo Puentes para una ciudadanía global organizada, en torno a la defensa de los derechos humanos y de las mujeres” financiado por la AEXCID- Agencia Extremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo de la Junta de Extremadura.