Opinión
La descentralización de la guerra y el fin de la Agenda de Paz Internacional

El pasado 26 de junio, la Organización de Naciones Unidas (ONU) celebraba su 80º aniversario en medio de un ambiente enrarecido que pasa por un cambio en el orden mundial y los principios que lo sustentan. Un hecho que ejemplifica la actual pérdida de centralidad y la puesta en duda de la credibilidad de esta organización es su fuerza de real de cumplir su mayor objetivo: mantener la paz y la seguridad internacionales.

Claro que esto se ha puesto en duda muchas veces, pero el hecho de que desde 2017 no se hayan aprobado nuevas operaciones de mantenimiento de la paz por parte de ONU, y que la última con despliegue de tropas sea del 2014, a pesar del aumento considerable en número de conflictos precisamente en la última década, pone de manifiesto que la Agenda de Paz Internacional está en retirada.

Uno de los mayores estandartes que lucía el liberalismo internacional era el de haber conseguido un consenso internacional después de la Segunda Guerra Mundial, por el que se creaba la ONU

No es sorprendente que los retos y amenazas a las que se está enfrentando el orden mundial, con el auge de Gobiernos y Estados no del todo alineados con el credo liberal que lo ha sustentado durante los últimos 50 años, estén conllevando un reajuste de las estrategias de mantenimiento del orden, de la paz y la seguridad. Uno de los mayores estandartes que lucía el liberalismo internacional era el de haber conseguido un consenso internacional después de la Segunda Guerra Mundial, por el que se creaba la ONU. Con esta organización se institucionalizaba no solo la voluntad internacional de promover los derechos humanos y la resolución pacífica de conflictos, sino también la prohibición de hacer la guerra de no ser en defensa propia.

Es más, el Consejo de Seguridad de la ONU, y, en concreto, sus cinco miembros permanentes con capacidad de veto, vencedores de aquella guerra, adquirían entonces el monopolio del uso legítimo de la fuerza, siendo los únicos, con la capacidad de autorizar el uso legal de la fuerza a nivel internacional. El sueño liberal de la paz institucionalizada parecía llegar a cumplirse, después del fallido conato de la Sociedad de Naciones, si bien, no se hizo realidad hasta el fin de la Guerra Fría.

En efecto, la Guerra Fría truncó sobremanera ese sueño liberal. Muchos de los conflictos que surgieron en esas aproximadamente tres décadas se convirtieron en oportunidades para atacarse entre el bloque capitalista y el soviético, el sistema de veto paralizó el funcionamiento del Consejo de Seguridad, ya que la URSS no quería pasar resoluciones de los países del bloque occidental y viceversa, y la ONU se veía como un potencial instrumento al servicio de los intereses del otro bloque.

Es por esto que, en 1990, con los conflictos cada vez menos en la órbita de los grandes poderes del Consejo de Seguridad, y con más capacidad de acuerdo entre ellos para que determinados conflictos se abordaran desde la ONU, el sistema de Seguridad Colectiva se ponía en marcha definitivamente.

En este contexto de triunfo del liberalismo, de unipolaridad, con Estados Unidos como potencia hegemónica y un consenso suficiente en torno a los beneficios de la democracia, la economía de mercado y el neoliberalismo, surge un término “la Agenda de Paz internacional” que impone una manera de ver y abordar el mantenimiento del orden, la paz y seguridad internacionales. En el entorno académico esta Agenda ha sido denominada “paz liberal” porque lo que proponía era que los conflictos tenían su origen en la falta de buenos gobiernos.

Lo que se proponía de cara al mantenimiento de la paz, era promover el Estado de derecho, la democracia y la economía de mercado. Esta Agenda hoy está en su lecho de muerte

En base a este credo, lo que se proponía de cara al mantenimiento de la paz, era promover el Estado de derecho, la democracia y la economía de mercado. Las tres Agendas del entonces secretario general de la ONU, Boutros Boutros Ghali —Agenda para la Paz, Agenda para la Democracia y Agenda el Desarrollo— ejemplifican lo que fue la agenda internacional para la paz de las próximas décadas. Esta Agenda hoy está en su lecho de muerte. Esto no quiere decir que desde 1990 hasta ahora no haya habido desajustes, retos o disensos. La Agenda de Paz Internacional ha sido altamente criticada y ha sufrido constantes idas y venidas, pero en general, sus bases liberales en relación a los objetivos y prácticas, y su homónima Seguridad Colectiva, han permanecido constantes al menos entre las décadas de 1990 y 2010.

En los últimos años, especialmente desde aproximadamente el 2020, estamos viendo un auge exponencial de los conflictos. La base de datos ACLED indica que el número de eventos relativos a conflictos armados se ha duplicado desde 2020 y el Instituto de Investigación para la Paz de Oslo (PRIO) indica que desde 2023, hemos tenido los años con un mayor número de conflictos desde 1946 que tienen registrado.

No obstante, decir que hemos pasado de mantener la paz a hacer la guerra sería despojar a la Agenda de Paz Internacional y su ideario liberal del militarismo que les caracteriza. De hecho, uno de los grandes “logros” de la ONU es haber monopolizado el uso “legítimo” de la guerra en los cinco miembros permanentes de su Consejo de Seguridad, y, más concretamente, en tres miembros, Reino Unido, Francia y Estados Unidos (el P-3), que son quienes han diseñado y financiado el despliegue las misiones de paz de la ONU. En este sentido, lo que estamos observando en los últimos años es una transición hacia una descentralización de la guerra.

El número de eventos relativos a conflictos armados se ha duplicado desde 2020. Desde 2023, hemos tenido los años con un mayor número de conflictos desde 1946

La guerra para la paz es algo que se ha venido dando de manera histórica, y en particular, entre esas tres décadas tras la Guerra Fría. La guerra se ha normalizado, quedando en el vocablo internacional como una violencia legitimada y hasta moralmente exigible, siempre que viniera con el sello de la ONU o los países del P-3, ya que de otra manera sería un uso de la fuerza bárbaro, salvaje o poco cívico.

Desde 1990, un elemento central del mecanismo de seguridad colectiva fue lo que Chandler denominó “una inversión de la soberanía” (2017, cap. 1). Si anteriormente la seguridad se basaba en el respeto de la soberanía, a partir de la década de 1990 pasó a basarse en la intervención de la soberanía con el fin de construir la paz, promover la democracia, los Estados bien gobernados y el desarrollo. Estas intervenciones fueron posibles gracias a la aparición de la práctica de la “autorización”, es decir, la práctica por la que la autoridad legitimada para ello (el Consejo de Seguridad de la ONU) permitía el despliegue de tropas y de todo el personal de la ONU para varios objetivos, entre ellos el uso de la fuerza, la protección de misiones y civiles, el establecimiento de administraciones de transición, la supervisión de altos el fuego, el apoyo a las elecciones, la aplicación de la doctrina de la responsabilidad de proteger, etc.

Sin embargo, sería limitado considerar este acuerdo estatutario como un estatus jurídico de un sistema internacional que representa a las potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial. Este monopolio ha sido reivindicado y puesto en práctica con más fuerza por los P-3: Estados Unidos, Reino Unido y Francia. Es decir, representa más claramente a las potencias coloniales que han cocreado lo que Fanon denomina un sistema basado en el racismo, el capitalismo y el militarismo.

La práctica operativa de las misiones de la ONU se ha dirigido más claramente bajo el sistema de los penholders (redactores). Como afirma un documento de investigación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, “los resultados del Consejo sobre situaciones específicas relacionadas con conflictos son redactados por uno de los P3 (Francia, Reino Unido y Estados Unidos) como redactores autoproclamados (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2018)”. Esta tendencia se ha instaurado desde 2008, pero podría considerarse que se remonta a los orígenes de la ONU. El término “redactor” se refiere al Estado miembro de la ONU que “toma la iniciativa en todas las actividades del Consejo relacionadas con esa situación, como la celebración de reuniones de emergencia, la organización de debates abiertos y la dirección de misiones de visita”.

La práctica es la siguiente: “Uno de los P-3 redacta el texto, lo acuerda con los otros dos y, a continuación, el borrador se negocia con China y Rusia. Solo después de eso se distribuye el texto acordado a los miembros elegidos, a menudo cerca de la fecha prevista para su adopción”. Esto se extiende a “casi todos los puntos del orden del día específicos de los conflictos” y deja poco margen y tiempo para el debate en el Consejo (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2018).

No se puede decir que “todo” ha sido un fracaso, pero, en general, las misiones no han llegado a las raíces profundas, históricas y estructurales, contribuyendo en muchas ocasiones, a la reproducción de esas mismas dinámicas

El sistema de la ONU y la paz liberal permitieron lo que Mabee denomina “la institucionalización del poder militar de una manera que se ajustaba a la sensibilidad liberal arraigada en una economía política liberal de la guerra”. A partir de ahí, el Consejo de Seguridad de la ONU, y en particular el P-3, pudieron seguir ejerciendo control sobre la guerra, al tiempo que distribuían los medios de violencia.

Esta distribución se llevó a cabo, en primer lugar, autorizando qué países u organizaciones regionales eran adecuados para desplegar tropas y qué embargos se aplicaban, y qué países eran sancionados por eludir qué embargos. De hecho, esto ha dado lugar a una distribución particular del trabajo, en la que los Estados occidentales piensan, diseñan y pagan las misiones, y los Estados del Sur Global despliegan las tropas. Los fracasos y éxitos de las misiones de paz han dado lugar a una larga controversia. No se puede decir que “todo” ha sido un fracaso, pero, en general, las misiones no han llegado a las raíces profundas, históricas y estructurales, contribuyendo en muchas ocasiones, a la reproducción de esas mismas dinámicas.  El uso de la fuerza bajo control último de autoridades hegemónicas con un pasado y presente coloniales es ejemplo de ello.

En el marco de la paz liberal, la guerra se ha librado tanto de forma defensiva como ofensiva. Parte de la literatura académica afirma que el fin de la paz liberal se refleja en el hecho de que una de sus características era el despliegue de operaciones de mantenimiento de la paz. Desde aproximadamente la década de 2010, la tendencia al alza de la imposición de la paz ha puesto en tela de juicio algunos de los principios fundamentales del mantenimiento de la paz, principalmente la neutralidad y el despliegue solo donde hay paz que mantener. Si bien esta puede haber sido la tendencia, la paz liberal no ha terminado por falta de neutralidad o por el uso agresivo de la fuerza. De hecho, se podría argumentar que estos dos aspectos definen en realidad la Agenda de Paz internacional. La paz liberal siempre ha promovido un tipo particular de orden basado en un Estado democrático liberal con un conjunto de características inspiradas en los países occidentales. La paz liberal siempre ha favorecido un orden basado en los Estados y ha dado cada vez más prioridad al fortalecimiento del aparato de seguridad de los Estados, incluso a costa de otros aspectos como la promoción de la democracia, la buena gobernanza o la justicia. Las lecciones aprendidas a lo largo de los años en misiones como Somalia, Bosnia, Ruanda o la República Democrática del Congo han favorecido cada vez más la autoridad de los Estados y sus ejércitos.

El uso más explícito de la fuerza por parte de las misiones de la ONU y las de la UE con autorización de la ONU para entrenar y equipar a las fuerzas armadas no supone una ruptura con el espíritu de la paz liberal, sino una continuación de la misma. El punto de ruptura no es la intensificación de las prácticas que sustentaban esta Agenda de Paz Internacional, sino la descentralización del uso de la fuerza, que desafía el monopolio del uso de la fuerza del P-3.

En este contexto, no es extraño que los Estados hayan aumentado la compra de material militar. Según el SIPRI, en menos de diez años, el gasto militar ha aumentado un 37%

Los Estados han pasado de verse obligados a obtener “autorización” para hacer uso de la fuerza, a prepararse para o hacer la guerra por principio. De esta manera, Rusia ha invadido Crimea y está intentando negociar sus objetivos políticos a través de la guerra con Ukrania. Israel no ve otra salida más que la guerra a su intención de liquidar a Hamás y avanzar en sus propósitos en Gaza. Este conflicto ya se ha extendido a Irán y al Líbano, del que Israel ya había tomado un 10% de su territorio. India y Pakistán han vuelto a lanzarse ataques armados. El conflicto en la región de Nagorno Kabaraj ha visto uno de los peores episodios en su historia desde que comenzara en 1988. Sudáfrica ha recurrido al uso de la fuerza para abordar el conflicto en el Norte de Mozambique y al del conflicto en la República Democrática del Congo (RDC). La RDC ha solicitado intervención armada de socios africanos para abordar el conflicto que asola su región oriental desde hace décadas. Los ejemplos abundan. En general, los estados están recurriendo a la negociación de alianzas militares bilaterales o regionales, que les permitan abordar de manera descentralizada y sin las ataduras de la ONU, las situaciones políticas y de seguridad.

En este contexto, no es extraño que los Estados hayan aumentado la compra de armamento y material militar. Según el SIPRI, en menos de diez años hasta el 2024, el gasto militar ha aumentado un 37%, todos los continentes han aumentado su compra armamentística y las grandes empresas productoras están batiendo récord de ingresos. La ONU no ha sido un obstáculo a estas dinámicas sino que las ha acompañado. Se ha producido un aumento de las misiones de estabilización con el objetivo de capacitar militarmente a los estado, priorizando objetivos militares sobre los políticos. También se ha producido un desplazamiento de la agencia del uso de la fuerza de los estados occidentales a los no occidentales y a las organizaciones regionales (de Coning, 2017, pp. 146-150). Se han acotado las misiones a una concepción más estricta del papel de los militares, es decir, un repliegue de los militares de las tareas políticas y sociales de las misiones.

No estamos por tanto ante un cambio en el paradigma de “hacer la paz” sino que lo que ha cambiado es la forma de “hacer la guerra”. Hemos pasado de un paradigma centralizado y monopolizado por la autoridad hegemónica de antiguas potencias económicas y coloniales a un paradigma descentralizado que reinscribe a los estados como centro político y militar, sin que estos tengan la intención o capacidad de liderar cambios hacia formas reales de democracia y justicia social a nivel mundial. La pérdida de credibilidad y capacidad por parte de la ONU y la cada vez menos visible Agenda de Paz Internacional no son en último término el problema, sino que conforman parte del diagnóstico de una radiografía internacional más cerca de lo que Raúl Cedillo llama ‘Régimen de Guerra’, es decir, de la guerra como sistema subyacente al entramado social, político y económico imperante. La peor consecuencia es la multiplicación de focos de conflicto armado a nivel mundial, y la implantación de la percepción de que la única opción es más guerra. La ONU es una plataforma más, lo que toca pensar es en el debate y en la necesidad de generar alternativas políticas que nos hagan caminar hacia una paz, democracia y justicia social sin el militarismo, la explotación y el autoritarismo que ha caracterizado la Agenda de Paz Internacional hasta la fecha.