Derechos Humanos
Un litigio estratégico sobre el sistema de acogida de solicitantes de asilo

1. El marco legal: el Sistema Europeo Común de Asilo...

En 1997, con la aprobación del Tratado de Ámsterdam, la Unión Europea asumió competencias en materia de asilo: las instituciones de la Unión (Consejo, Comisión, Parlamento Europeo) podían, en adelante, adoptar normas sobre esta cuestión que vinculasen a todos los Estados miembros. Así, poco tiempo después (1999), el Consejo, reunido en Tampere, acordaría crear un Sistema Europeo Común de Asilo, el SECA. Este Sistema, según el propio Consejo, debía incluir “la determinación clara y viable del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo, condiciones mínimas comunes para la acogida de los solicitantes de asilo, y la aproximación de las normas sobre reconocimiento y contenido del estatuto de refugiado”.

Para alcanzar estos objetivos se elaboraron varias normas, de diverso tipo. Se adoptaron reglamentos cuando se entendió necesario regular de manera uniforme determinados aspectos, como qué Estado debe resolver una solicitud de protección internacional que se presente en cualquier lugar de la Unión Europea (el Reglamento de Dublín) y como la recogida, el almacenamiento y el acceso a las huellas dactilares de las personas solicitantes de asilo (el Reglamento Eurodac). Se aprobaron, además, directivas, cuando el fin era aproximar (no unificar) las leyes de los Estados miembros, que es lo que ocurrió en lo relativo a (1) la protección en casos de afluencia masiva de solicitantes de protección (Directiva de protección temporal); (2) cómo deben ser los procedimientos para resolver las solicitudes (Directiva sobre procedimientos); (3) los requisitos que han de cumplir las personas solicitantes para que les sea concedido asilo o protección subsidiaria, y los derechos que les deben ser reconocidos (Directiva sobre requisitos); y (4) las condiciones de acogida que deben dispensarse (Directiva de acogida).

El SECA no ha sido precisamente exitoso hasta la fecha. De un lado, mostró todas sus carencias en la mal denominada “crisis de los refugiados” del verano de 2015, cuando las llegadas de refugiadas y refugiados a las costas italianas y griegas se contaban por centenares de miles. Esencialmente, faltó voluntad para implementar instrumentos existentes, como la Directiva de protección temporal. Además, sobró el recurso a discursos xenófobos y políticas racistas -cierre de fronteras, devoluciones violentas y colectivas de personas refugiadas- que trataban de justificarse apelando a objetivos como la seguridad, que poco o nada tiene que ver con la protección debida a las personas refugiadas; o como la reducción de la presión migratoria, que debe subordinarse a la salvaguarda de vidas humanas. De otro lado, en su funcionamiento “corriente”, casi 20 años después de su concepción, sigue sin existir un verdadero “sistema”. Las regulaciones y prácticas de los Estados continúan siendo profundamente dispares en aspectos tan esenciales como la duración de los procedimientos (cuánto tarda cada Estado en responder), su resultado (si concede o no la protección y de qué tipo) y las condiciones en que se produce la acogida. Por ejemplo, en lo referente a las concesiones, en 2015, las solicitudes admitidas en primera instancia se elevaban al 91% en Bulgaria, al 81% en Dinamarca, al 77% en Chipre y al 72% en Suecia. Mientras, sólo se concedía el 31% en España, el 22% en Croacia, el 18% en Polonia, el 15% en Hungría y el 13% en Letonia. No es de extrañar que, a pesar de que las personas solicitantes de asilo en los últimos años hayan accedido al territorio de la UE mayoritariamente cruzando las fronteras del sur (Grecia, Italia, España), una parte sustancial de las solicitudes se concentren en ciertos Estados del norte, como Suecia y Alemania.

… y la normativa española

En España, la norma que desarrolla la regulación de la Unión Europea es la Ley de Asilo de 2009. Esta ley tendría que haberse desarrollado con el correspondiente reglamento en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor, pero casi diez años después este reglamento aún no se ha aprobado. La Administración y las entidades que colaboran con ella cuentan, no obstante, con un documento interno elaborado por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (actualmente, Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social): el Manual de Gestión del Sistema de Acogida e Integración para Solicitantes y Beneficiarios de Protección Internacional. Este Manual desarrolla las diferentes fases del sistema de acogida y establece los requisitos exigidos para poder ser considerada/o destinataria/o de tal sistema.

2. El sistema de Dublín crea a las “(personas) dublinadas”

Volvamos a la primera de las cuestiones sobre las que el SECA pretende establecer una regulación uniforme, esto es, qué Estado debe resolver la solicitud de protección internacional de una persona procedente de un tercer país. Esta cuestión en realidad se había abordado ya por los Estados miembros, antes de que las instituciones pudieran elaborar normas en la materia, a través de un Convenio celebrado en 1990 en Dublín. Este Convenio se transformaría en Reglamento de Dublín II, en 2003. De ahí que se hable de “sistema de Dublín”, en referencia a los elementos que, primero el Convenio, después el Reglamento de Dublín II y en la actualidad el Reglamento de Dublín III, tras la reforma de 2013, establecen. Estos elementos son esencialmente tres. Primero, una serie de criterios para determinar qué Estado debe examinar cada solicitud que se presente en territorio de la UE. Segundo, mecanismos de traslado forzoso de quien solicita protección en un Estado que no es responsable al Estado que sí lo es. Y tercero, el reconocimiento de las decisiones de un Estado miembro en el resto, por lo que las y los demandantes de asilo tienen sólo una oportunidad para solicitarlo en la Unión Europea.

Entre los criterios de reparto de la competencia, el prevalente es el lugar por donde la persona haya accedido al territorio de la Unión. Así, cuando un refugiado o una refugiada accede a través de la frontera entre Marruecos y Melilla, es España el país en el que está obligado/a a solicitar asilo. Si esta persona posteriormente se traslada a otro lugar, pongamos Alemania, las autoridades alemanas comprobarán sus huellas, verán que accedió por España y pedirán a España, invocando el Reglamento, que se haga cargo del o de la solicitante de asilo, “retornándola” cuando las autoridades españolas acepten. Las “dublinadas” son estas personas deportadas desde otros Estados miembros en aplicación del Reglamento de Dublín.

El sistema de Dublín se fundamenta en la idea de que cualquier Estado al que pueda retornarse a una persona es un país seguro, ya que tanto el Estado que solicita el retorno como el Estado al que se va a devolver a la persona comparten unos estándares equivalentes de protección: no en vano son, ambos, Estados miembros de la Unión Europea. Sin embargo, su funcionamiento está en entredicho. Primero, porque son muchas las ocasiones en las que los Estados rechazan hacerse cargo de las solicitudes de retorno. Además, porque esa idea de equivalencia en el trato a las personas refugiadas, de que todos los Estados de la Unión son “seguros” para ellas, no es sostenible. Tribunales supraestatales (Tribunal de Justicia de la Unión Europea y Tribunal Europeo de Derechos Humanos) y autoridades de Estados miembros como Austria, Francia, Hungría, Italia y Rumanía se han pronunciado en contra de propuestas de traslado a países como Grecia en el marco del sistema. Los argumentos utilizados para denegar tales traslados han sido elocuentemente variados: en ocasiones se entendió que constituirían una violación de los artículos 3 u 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH); en otros casos, que la devolución podía dar lugar a un perjuicio grave e irreparable; en otros, que la legislación de asilo y la práctica griegas no ofrecían suficientes garantías para que las personas necesitadas de protección tuviesen acceso a un procedimiento de asilo justo y eficaz; en otros, que las condiciones de acogida eran tan inadecuadas que constituían un trato inhumano. Y Grecia no es el único Estado al que no se ha retornado en aplicación del sistema: también se han paralizado traslados, al menos, a Hungría, Italia y España. Así, los Estados incumplidores no sólo no atienden a sus obligaciones internacionales frente a las personas solicitantes de asilo, sino que, además, ven cómo no reciben de vuelta las solicitudes que son responsables de examinar. Las normas y mecanismos de Dublín incentivan el incumplimiento por parte de los Estados miembros y obligan a la desobediencia a las personas necesitadas de protección.

… y el Estado español no les dispensa el trato que merecen.

Hasta finales de 2018, cuando las autoridades españolas admitían el retorno de personas dublinadas que habían solicitado protección en España lo hacían únicamente a los efectos de continuar tramitando la solicitud, esto es, para resolver sobre si se les concedía o no el estatuto de asilada o asilado, la protección subsidiaria o protección por razones humanitarias. La otra “pata” o parte fundamental para la protección a las personas refugiadas, esto es, dispensarles ciertas condiciones mínimas de subsistencia, integrándolas en un programa de acogida, se les negaba.

Esto ocurría porque la Administración española, en concreto la Oficina de Asilo y Refugio, dependiente del Ministerio del Interior, consideraba que estas personas fueron admitidas en su momento en programas de acogida, que abandonaron cuando decidieron marcharse a otro país, por lo que renunciaron voluntariamente a las ayudas. Al regresar a España se les comunicaba oralmente que ya no tenían derecho a reincorporarse. Dublinadas y dublinados se encontraban en situación de calle: en la más absoluta indigencia.

Con ello, la Administración incumplía la normativa de la Unión Europea. El sistema de Dublín obliga a España, como al resto de los Estados miembros, a que, al hacerse cargo de la persona retornada, garantice a esta persona las condiciones mínimas dispuestas en la Directiva de acogida, que son las condiciones materiales que proporcionen a las solicitantes un nivel de vida adecuado que garanticen la subsistencia y la protección de su salud física y psíquica. Ciertamente, la propia Directiva de acogida (y la Ley de asilo española, en desarrollo de esa norma) prevé la posibilidad de que se retiren o reduzcan total o parcialmente las ayudas previstas para las personas solicitantes de asilo, y uno de los motivos para ello es que “abandonen el lugar de residencia asignado sin informar a la autoridad competente o, en caso de haberlo solicitado, sin permiso” (art. 20 de la Directiva y 33 Ley de Asilo). Pero se trata de una posibilidad: el abandono no supone necesariamente, según estas normas, la exclusión automática de toda ayuda. Además, la Directiva establece que, en caso de que la persona haya abandonado su residencia, cuando se presente a la autoridad competente, ésta debe tomar una decisión motivada, basada en las razones de la desaparición, sobre la nueva concesión de alguna o todas las condiciones materiales de acogida retiradas o reducidas. Por tanto, ni el Reglamento de Dublín III, ni la Directiva de acogida ni la Ley de asilo amparan indiscutiblemente la práctica. De hecho, las autoridades españolas, para justificarla, invocaban lo establecido en el Manual de Gestión del Sistema de Acogida e Integración para Solicitantes y Beneficiarios de Protección Internacional al que antes se hizo referencia.

Pero, además, la práctica de la Administración vulneraba claramente derechos fundamentales de las personas dublinadas, ya que, cuando solicitaban el reingreso en el sistema de acogida, no sólo no se adoptaba una nueva decisión motivada sobre la cuestión, sino que se les negaba de forma automática la solicitud como sanción a su conducta, esto es, por haber abandonado los recursos en los que en su momento estuvieron. Estas personas, por tanto, eran sancionadas sin que se tramitase un procedimiento sancionador. Sin posibilidades de defensa. Sin una resolución por escrito.

La ilegalidad de esta práctica fue advertida por el Defensor del Pueblo, que en su Informe Anual de 2017 aclaró que “la retirada de los servicios de acogida por parte de la Administración ya sea parcial o total, se configura, por tanto, como la sanción a aplicar ante la comisión de una infracción por parte del beneficiario del sistema, es decir, del solicitante de protección internacional o refugiado. Retirar los servicios de acogida a un beneficiario es un acto administrativo y, por tanto, debe notificarse por escrito, tal y como establece el apartado 1 del artículo 36 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”. Aún así, el Estado español seguía denegando oralmente el reingreso al sistema de acogida a las personas dublinadas.

3. La auto-organización para el litigio estratégico...

En el verano de 2018, varias personas que se encontraban en la mencionada situación de calle, tras haber sido retornadas a través del sistema de Dublín, constituyeron un colectivo de apoyo mutuo y acción: Refugees Fighting for Rights. Con el soporte de la Red Solidaria de Acogida, la Coordinadora de Barrios y el Grupo de Acción Comunitaria, realizaron protestas, promovieron reuniones con diversas autoridades (Defensoría del Pueblo, Ministerio, Ayuntamiento de Madrid…) y decidieron actuar legalmente. Así, requirieron formalmente a la Administración para que remediara la situación de vulneración de derechos a las que les estaba sometiendo y, ante el silencio del Ministerio, formularon las correspondientes demandas contencioso-administrativas por el procedimiento de vulneración de derechos fundamentales.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª) les dio la razón. En dos sentencias dictadas en noviembre de 2018, considera que el Ministerio vulneró el artículo 24 de la Constitución Española y declara nula de pleno derecho la denegación de acceso de los recurrentes (un joven sirio retornado desde Alemania y un joven palestino “dublinado” desde los Países Bajos) al sistema de acogida en su condición de solicitante de protección internacional. Las Sentencias recuerdan que gran parte de las garantías del artículo 24 de la Constitución se extienden al procedimiento administrativo sancionador: al menos, “y sin ánimo de exhaustividad, el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba”. Nada de esto se había garantizado a los jóvenes dublinados.

… y la victoria.

La importancia de estas decisiones es que, al margen de la justicia que comporta para los dos casos individuales, al obligar a la Administración a readmitir a los recurrentes en el sistema de acogida, ha provocado un cambio en la práctica. La Dirección General de Integración y Atención Humanitaria, del Ministerio Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, dictó el pasado 19 de diciembre de 2018 la Instrucción DGIAH 2018/12/19 por la que se modifica el manual de gestión (versión 3.3)3.3) del Sistema de acogida para solicitantes y beneficiarios de protección internacional en lo relativo al reingreso en el sistema de acogida de personas devueltas a España en aplicación del Reglamento (EU) no 604/2013, de 26 de junio –Reglamento Dublín-. Esta Instrucción establece que “a partir de la fecha de entrada en vigor de esta Instrucción no se considerará causa de pérdida de las condiciones materiales de acogida el abandono de una plaza de acogida temporal o de primera acogida financiada por la DGIAH, cuando el beneficiario haya sido devuelto a España en virtud del Reglamento Dublín y se mantengan el resto de requisitos para el acceso al Sistema de acogida de acuerdo con lo dispuesto en el Manual de Gestión”. En lo sucesivo, la actuación de las autoridades españolas se ajustará, al menos en este aspecto, a la legalidad. Las personas “dublinadas” que solicitaron asilo en España volverán al sistema de acogida, recibiendo un trato más adecuado a su situación. Nuestra más sincera enhorabuena al colectivo Refugees Fighting for Rights y a las organizaciones que lo apoyaron en este proceso.