Municipalismo
El modelo Preston: una ciudad británica pionera en contratación pública progresista

Preston, al norte de Inglaterra, duramente castigada por la desindustrialización y políticas de austeridad, ha optado por no depender más de inversores externos para su “desarrollo” y dar un giro radical en su contratación pública para mejorar la situación social y económica de la localidad y no de las grandes empresas.

2 abr 2020 10:20

Una tarde de primavera de 2013, dos concejales de izquierda entraron en The Gray Friars, un pub cavernoso de Preston, ciudad posindustrial del norte de Inglaterra, para conversar mientras bebían una cerveza. Matthew Brown y su colega Martyn Rawlinson buscaban nuevas ideas para Preston, cuya pobreza se expandía debido a los brutales recortes. Aunque no conocían a Neil McInroy y Matthew Jackson, que habían viajado desde Manchester, donde trabajaban para un grupo de expertos llamado Centro de Estrategias Económicas Locales (CLES por su sigla en inglés), Brown sabía quiénes eran por las caricaturas que acompañaban sus artículos sobre regeneración económica.

Los cuatro hombres se encontraron y se dieron la mano. Esa noche en el pub trazarían los principios de una nueva forma de canalizar el gasto de la ciudad, que protegiera a las pequeñas localidades como Preston de los peligros de la globalización, al tiempo que serían pioneros con las nuevas normas ambientales y sociales para las empresas licitadoras.

El “Modelo Preston”, como se le bautizó, constaba de dos partes. McInroy y Jackson llevaban años defendiendo que se podría retener más dinero en la economía local si colegios, concejos, hospitales y otras instituciones cívicas destinaran sus presupuestos a comprar bienes y servicios a empresas locales, en lugar de hacerlo a multinacionales que pueden obtener ganancias en otros sitios. Matthew Brown creía que esas empresas tenían que ser cooperativas de trabajadores, para que los beneficios fueran a sus bolsillos y no a los accionistas. El Modelo se basa en gran medida en elementos técnicos del análisis del gasto, el ajuste de los contratos públicos, la educación de nuevos proveedores y la creación de cooperativas. Pero en el fondo subyace una idea más radical: que la economía no es una esfera tecnocrática aparte ni un conjunto de fuerzas extrañas que juegan al margen de todo, sino que la construye la ciudadanía con sus decisiones y que pueden usarla para hacer realidad la sociedad en la que quieren vivir.

El Modelo se basa en gran medida en elementos técnicos del análisis del gasto, el ajuste de los contratos públicos, la educación de nuevos proveedores y la creación de cooperativas

Según Martin O'Neill, profesor titular de Filosofía Política de la Universidad de York, esta propuesta hace que la contratación pública pase de ser un mero proceso financiero a un motor que los gobiernos pueden utilizar para lograr una serie de valores, de manera similar al poder redistributivo del sistema tributario. Y precisa: “Tengo la sensación de que la contratación pública, que de primera suena como algo aburrido y tecnocrático, tiene una vertiente política, y que hemos subestimado la importante función del gobierno para mejorar la vida de las personas al no verla desde este punto de vista. Necesitamos mejorar el lenguaje que la define”.

En Estados Unidos, el grupo de expertos Democracy Collaborative acuñó el término “creación de riqueza comunitaria”, que describe la estrategia del grupo de atraer y retener el dinero en la comunidad: primero evitando que los recursos financieros locales “escapen” de la región; y segundo, aprovechando para beneficio comunitario la contratación y las inversiones de las anchors (anclas) locales como hospitales, universidades, fundaciones, instituciones culturales y el gobierno municipal. En 2007, la Fundación Cleveland encargó a este grupo de expertos con sede en Washington DC que realizara un análisis de gastos en Cleveland, Ohio. Cleveland se enfrentaba a los mismos problemas que otras ciudades posindustriales: su población mermaba y muchas empresas que cotizan en bolsa se marchaban debido a años de falta de inversiones y al declive de las industrias tradicionales. Sin embargo, aún tenía instituciones arraigadas, como la Clínica Cleveland, la Universidad Case Western Reserve y los hospitales universitarios.

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Democracy Collaborative realizó un análisis para saber qué compraban estas “anclas” en México o Chicago y estudió si esos contratos podrían transferirse nuevamente a organizaciones locales. Después buscó lagunas en el mercado que pudieran ofrecer oportunidades a nuevos proveedores. Durante varios años defendió la creación de una lavandería y una granja en régimen de cooperativa propiedad de los trabajadores, para que se repartieran los beneficios. También intentaron que las cooperativas fueran tan ecológicas como fuera posible para ayudar a las “anclas” a alcanzar sus objetivos medioambientales, y contrataron empleados de zonas donde predominaba el desempleo debido al tiempo pasado en prisión (hasta el 50 por ciento de la población en algunos barrios). “Es una estrategia de transformación de la comunidad”, comenta Howard. Y agrega que “la idea es que todas estas empresas contribuyan a la economía local, y las cooperativas son el vehículo para lograrlo”.

En 2013, cuando tuvo lugar la reunión en el pub, Preston necesitaba urgentemente una transformación. Los efectos de la crisis económica de 2008 se habían visto agravados en el Reino Unido por un programa de austeridad del gobierno central puesto en marcha por el gobierno en manos de una coalición conservadora que había llegado al poder en 2010. En nombre de la austeridad, el gobierno recortó la financiación a los concejos para conseguir un reajuste radical de la relación entre el estado y sus ciudadanos, inspirándose en el neoliberalismo de Margaret Thatcher de los años ochenta. Se calcula que entre 2010 y 2016 los concejos en Inglaterra perdieron 60 peniques por cada libra del gobierno central.

A medida que se recortaban los presupuestos, los concejos primero redujeron gastos despidiendo empleados con sueldos elevados o vendiendo edificios abandonados. Pero después, los recortes tomaron un cariz más feo. Desde 2018, el concejo de Preston eliminó 1,25 millones de libras en servicios para niños y familias, y otros millones más del presupuesto destinado al aprendizaje, la discapacidad y el autismo. El precio del autobús para los ancianos se duplicó, pasando de 50 peniques a 1 libra. Las plagas de ratas proliferaron después de que el concejo redujera a la mitad su plantilla de fumigadores.

Mientras tanto, ciudades más pequeñas como Preston luchaban por atraer inversiones externas. En 2008, el Concejo de Preston firmó un proyecto de rehabilitación (bautizado como Tithebarn) por valor de 700 millones de libras esterlinas. Con éste los promotores Grosvenor y Lendlease rehabilitarían 13 000 hectáreas de la ciudad con restaurantes, cafeterías, cines, tiendas y calles peatonales. Pero los establecimientos minoristas fueron perdiendo interés hasta que todo el esquema se hundió en 2011, no mucho tiempo después de la retirada de John Lewis, una importante cadena de centros comerciales.

Ese mismo año, el Centro de Estrategias Económicas Locales invitó a Ted Howard a hablar con una audiencia procedente de su red en Londres. “Nos inspirábamos en los conceptos e ideas de [Democracy Collaborative]”, señala McInroy. “Pero había aspectos del contexto que indicaban que el Modelo Cleveland tenía que ser diferente”. El primero en la lista: la ley europea de contratación pública. En Estados Unidos, si una universidad u otra institución local quiere adjudicar un contrato de ropa de cama a una cooperativa local, no hay nada que lo detenga. En Reino Unido, como en el resto de Europa, la ley de contratación obliga a sacar a concurso la adjudicación de contratos de empresas con autoridades locales que superen las 181.302 libras y los contratos de obras de más de 4.551.413 libras para garantizar que el proceso sea transparente y competitivo.

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¿Podría la normativa de la UE ser un obstáculo al avance de la contratación pública progresista?

Varias ciudades europeas aprovechan su capacidad de gasto como herramienta de cambio. Pero la contratación pública está regulada por directivas de la UE concebidas para favorecer al licitador que ofrece el precio más bajo, el más 'competitivo'.

En esa época, McInroy y CLES llevaban años poniendo a prueba varios principios de contratación pública con la colaboración de ciudades como West Lothian y Swindon. Querían hacer un análisis de gastos, pero se dieron cuenta de que Manchester, la ciudad donde CLES tiene su sede, era demasiado grande. La cercana Preston, con una población de 141.000 habitantes, tenía un tamaño más adecuado, con suficientes instituciones públicas (incluidos dos concejos, un hospital y varias universidades) para probar un análisis de gastos ambicioso que ayudara a saber por dónde se estaba escapando el dinero. Además, los concejales tenían ganas de probar algo nuevo tras el fracaso del proyecto Tithebarn.

Tras su primera reunión en el pub, Brown y Rawlinson convencieron al Concejo de Preston de encargar a CLES un análisis de gastos de la ciudad. CLES identificó las instituciones “ancla”, incluidos los concejos municipales y de condado, la Universidad de Lancashire Central (UCLan), la policía y una asociación local de vivienda. Entre las seis organizaciones tenían un potencial adquisitivo anual de 750 millones libras. Pero en 2012/13, solo una libra de cada 20 gastadas se quedaba en Preston. CLES trabajó con las “anclas” para reconducir este gasto. En 2013, los seis organismos públicos locales gastaron 38 millones de libras en Preston y 292 millones en todo Lancashire. Para 2017, el gasto había aumentado a 111 millones y 486 millones de libras respectivamente, pese al recorte general en el presupuesto del concejo. Las “anclas” también recibieron apoyo para pagar salarios dignos, lo que mejoraba las condiciones del personal y los contratistas.

Y todo esto lo lograron dentro de la legislación de contratos públicos de la UE. “No ha habido grandes problemas”, reflexionó Matthew Brown en 2019. “[Los umbrales] de los contratos de obras son ​​bastante altos. Podrían obstaculizar nuestros planes, pero [en este momento] tienen poca influencia”. Preston fragmentó contratos grandes, como el de presupuesto de alimentos del restaurante del concejo por valor de 1,6 millones de libras, en lotes más pequeños. De esa manera, los pequeños agricultores de Lancashire podían presentar su candidatura para, por ejemplo, vender yogures.

El concejo eligió a Conlon, una empresa de construcción local, para rehabilitar el mercado de Preston (de una lista limitada de nueve empresas locales y nacionales) porque se habían comprometido a mejorar sus prácticas de contratación. Así lo establece la Ley de Valor Social (Social Value Act), una ley de 2013 que obliga a que los organismos que convocan concursos tuvieran en cuenta beneficios sociales, económicos y ambientales más amplios e innovadores, por ejemplo, recurriendo a contratistas que requieran menos desplazamientos y por tanto tengan una huella de carbono menor. Los cambios a la ley de contratación pública de la UE en 2014 también lograron que la adjudicación de servicios diera prioridad a empresas con buen palmarés social y ambiental.

Entre tanto, el Concejo de Preston estudiaba cómo coordinar otras fuentes de capital para invertir en proyectos locales. Decidió utilizar el Fondo de Pensiones del Condado de Lancashire de 5.500 millones de libras para invertir 100 millones en Preston e idéntica cantidad en Lancashire, en proyectos que incluían la reapertura del Park Hotel y el fomento de pisos para estudiantes por valor de 18 millones de libras. Los pagos de pensiones por valor de 100 millones de libras se han dejado a un fondo de inversión local que se destinará a financiar un banco local. Al concejo se le ocurrió la idea de crear un banco de propiedad comunitaria tras trabajar con el Hampshire Community Bank, que se inspira en la red alemana Sparkassen de bancos de ahorro público de propiedad local. Juntos planean impulsar una red propia de bancos regionales “rivales” de Lancashire, para fomentar el espíritu empresarial y apoyar a las pequeñas empresas.

Municipalismo
La colaboración público-comunitaria para defender lo común

¿Cómo podemos construir estrategias para un municipalismo efectivo y duradero, construido con movimientos sociales y la ciudadanía, capaz de confrontar los poderes establecidos?

Los primeros resultados de estos cambios prometen: entre 2010 y 2015, Preston mejoró notablemente su posición en el Index of Multiple Deprivation (Índice de regiones desfavorecidas) (Liverpool City Region Combined Authority, LCRCA 2018). En noviembre de 2018, Preston fue nombrada la ciudad que mejor progresaba del Reino Unido según el Good Growth for Cities Index, que mide el empleo, el salario de los trabajadores, los precios de la vivienda, el transporte, el medio ambiente, el equilibrio trabajo-vida privada, y la desigualdad. Para septiembre de 2019, el Ayuntamiento de Preston se estaba acercando a los 20 millones de libras que necesitaba para solicitar una licencia y así crear su banco regional del Noroeste. Según Brown “Hemos asumido que si el dos por ciento de los ciudadanos transfieren sus cuentas al nuevo banco o abren cuentas con nosotros podemos prestar 500 millones de libras a la población local. Pero si recibiéramos un verdadero impulso de base, se apoyara nuestra idea y se animara al 10 por ciento de la gente a realizar operaciones bancarias con nosotros, podríamos inyectar 4.000 millones de libras a la localidad”.

Brown, que desde 2018 lidera el concejo de Preston, considera que el banco comunitario es una parte más de la estrategia para democratizar la economía, junto con la política de contrataciones, entre otras. “Las contrataciones con ‘anclas’ no lo son todo. El banco comunitario es una parte más. Es el mismo principio, es localizar la inversión y hacer que la comunidad tenga más control sobre las economías locales”. Brown centra su atención en la próxima fase del Modelo Preston, que consiste en el centro educativo cooperativo y en el fondo inicial de la Open Society Foundation para impulsar la creación de diez empresas nuevas de propiedad de trabajadores.

McInroy y CLES han hablado de crear riqueza comunitaria con más de 40 concejos locales del Reino Unido, desde Birmingham a Wigan, y de Southampton a South Ayrshire en Escocia, e incluso con concejos municipales de Londres, como Islington, donde los métodos deben adaptarse a un contexto económico muy diferente. Según McInroy: “Son combinaciones muy diferentes. En Preston nos centramos en las contrataciones, pero hicimos mucho en materia de terrenos, propiedades y activos, y ahora ellos se están enfocando en democratizar la fuerza laboral. En Islington estamos haciendo menos en contrataciones y más en propiedad cooperativa de la economía y de la tierra”. En su opinión, todo este trabajo forma parte de una creciente red mundial de ciudades pioneras en un nuevo tipo de municipalismo. Las llamadas “ciudades sin miedo” creen en la propiedad democrática de los servicios públicos por parte de organizaciones que quizás algún día reemplacen a las autoridades locales. Han descubierto que la ciudad es el laboratorio perfecto para probar ideas.

Mientras, Matthew Jackson ha abandonado CLES y está trabajando con el Ayuntamiento de Preston, que lidera el grupo de siete ciudades del Programa URBACT de la Unión Europea Making Spend Matter (Haciendo que el gasto valga la pena). El programa analiza cómo usar el análisis de gastos para demostrar que mejorar el impacto de las contrataciones por parte de instituciones públicas o “anclas” puede traer beneficios económicos, sociales y ambientales a la economía local y a sus ciudadanos. Operativo desde mayo de 2018 hasta diciembre de ese mismo año, su principal objetivo fue difundir las buenas prácticas de Preston en la región. Las ciudades asociadas, incluidas Pamplona en España, Kavala en Grecia, Bistrita en Rumania y Koszalin en Polonia, dedicaron seis meses a investigar acciones en torno a criterios sociales y ambientales y otros 12 meses a elaborar su propio análisis de gastos de la ciudad. Ahora están estudiando cómo mejorar las estrategias de contratación y adaptarlas a diferentes situaciones. “Es un momento muy interesante”, dice Jackson. “El único problemilla es qué pasará cuando salgamos de la UE: si el Ayuntamiento de Preston podrá seguir al frente y si todavía podré trabajar con ellos como experto”.

Los euroescépticos llevan mucho tiempo defendiendo que las decisiones de adquisiciones serán más fáciles de tomar para los concejos del Reino Unido cuando el país salga de la Unión Europea (UE), porque ya no tendrá que cumplir con las actuales leyes de contratos. Sin embargo, los investigadores advierten que no es la ley de la UE, sino la actitud de los concejos y otras “anclas” lo que impide que las políticas de fomento de riqueza comunitaria se apliquen más ampliamente. Tom Sasse, investigador del Institute for Government, opina que, contrariamente a la información errónea de la prensa, siempre que las autoridades pongan en marcha un proceso justo, pueden elegir las ofertas basándose en una serie de criterios que incluyen el precio, la calidad, el riesgo y el valor social, entre otros: “La oferta más baja no siempre gana porque a veces es también la menos valiosa”, dice Sasse.

Los estudios del Institute for Government han revelado que el Gobierno del Reino Unido logró en principio aumentar el gasto a pequeñas empresas mediante la introducción de medidas tales como la eliminación de los cuestionarios previos a la licitación. Pero este aumento alcanzó su máximo en 2014/15 y desde entonces ha descendido. En los últimos cinco años, las grandes empresas que reciben más de 100 millones de libras anuales del gobierno se han adjudicado una parte cada vez mayor de las obras públicas. “Lo fácil es culpar a la normativa de la UE, pero lo que hace falta es que los adjudicatarios corrijan sus prácticas”, declara Sasse.

Un gobierno laborista en el Reino Unido podría hacer mucho por fomentar la creación de riqueza comunitaria y por ayudar a otras ciudades a adoptar políticas de contratación más radicales

Un gobierno laborista en el Reino Unido podría hacer mucho por fomentar la creación de riqueza comunitaria y por ayudar a otras ciudades a adoptar políticas de contratación más radicales. Según Martin O'Neill, Preston ha demostrado lo valiosa que puede ser la creación de riqueza comunitaria para impulsar la regulación de la economía cuando el gobierno no está de su lado: “Estas estrategias han sido útiles para proteger regiones vulnerables en entornos más duros cuando el gobierno no está a favor de crear condiciones económicas más favorables. Pero este movimiento rebelde es la semilla de un gran árbol que, con el apoyo de un gobierno nacional, podría ser más ambicioso”.

Desde 2018, Neil McInroy se ha sentado junto a concejales y parlamentarios laboristas y Ted Howard de Democracy Collaborative, en la Unidad de Creación de Riqueza Comunitaria del Partido Laborista, que ha analizado cómo incorporar estos principios a las políticas futuras. Y aunque hasta ahora han podido hacer mucho “desde fuera”, en palabras del concejal Matthew Brown, hay quien cree que se conseguirían reformas más radicales si se incumpliera la legislación de la UE. Costas Lapavitsas, ex miembro del parlamento de Syriza en Grecia y profesor de economía en la Escuela de Estudios Orientales y africanos, ha declarado que si un gobierno laborista quisiera adoptar plenamente los principios del Modelo Preston se encontraría con la barrera de la legislación de contratos de la UE. “La selección de empresas se vería directamente afectada por las leyes de la UE. Eso está claro. La única cuestión aquí es cuán radical quiere ser el Partido Laborista. Si quieren ser realmente radicales, no podrán hacerlo dentro de la UE”.

Jackson, sin embargo, cree que las directivas de contratación pública de la UE seguirán afectando al Reino Unido incluso después dejarla. Aunque piensa que el Brexit podría animar a las ciudades a incorporar más plenamente los principios de la Ley de Valor Social. “Las [autoridades] tendrán más oportunidad de incorporar los valores sociales que hasta ahora. Todavía creo que las autoridades locales del Reino Unido tienen miedo de incluirlos en la política por culpa de las leyes de la UE”.

La Ley de Valor Social sitúa al Reino Unido por delante de Europa en cuanto a intenciones de incorporar principios sociales y ambientales en los contratos públicos, asegura Jackson, quien piensa que la UE podría hacer mucho más por facilitar la aplicación de las directivas de contratos de 2014. “Se supone que las directivas de 2014 debían incorporarse a la ley de compras de los estados miembros, pero lo que considero está faltando es la implementación, flexibilidad para las pymes y objetivos sociales y ambientales para las ciudades. Siempre hay barreras porque hay leyes que debemos cumplir, porque no podemos ser anticompetitivos, pero no nos damos cuenta de que las contrataciones pueden servir para responder a muchos desafíos sociales y ambientales”.

Jackson asegura que muchas ciudades europeas no están dispuestas a ir más allá en cuanto a principios sociales y medioambientales. Señala que la falta de estudios de ciudades con políticas progresistas alimenta la escasa disposición para experimentar. “Es más fácil elegir en base al precio. Inculcar una contratación progresista en siete ciudades es solo el comienzo. Se debe invertir mucho en la creación de capacidades y ejemplos de prácticas en toda la UE”.

La serie de artículos Ciudades VS Multinacionales es una publicación de ENCO - Red Europea de Observatorios de Transnacionales, una red de organizaciones europeas de la sociedad civil y de medios, dedicadas a investigar corporaciones transnacionales y el poder corporativo. La publicación ha sido coordinada por Corporate Europe Observatory (CEO), Observatori del Deute en la Globalització (ODG), Observatoire des multinationales y Transnational Institute (TNI). “La colección completa de artículos estará disponible en el nº20 de Passerelle, publicado por Ritimo".
Sobre este blog
Una batalla se gesta en Europa: ciudades y sus habitantes contra multinacionales y el poder de las finanzas, con una gran influencia sobre la vida en nuestras ciudades. Comunidades, movimientos sociales y ayuntamientos progresistas están desarrollando propuestas: servicios básicos universales, protección de derechos, suministros resilientes de energía, agua, alimentos... Una economía relocalizada no diseñada para el beneficio de accionistas sino para el bien del común. Una colección de artículos escritos por activistas, periodistas, académicos y cargos electos de una variedad de países europeos.
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1 Comentario
#54986 21:27 2/4/2020

Buen artículo, la suma de pequeñas iniciativas en las comunidades son sin duda alguna , la tendencia que puede lograr grandes cambios sociales a nivel global

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