Urdaibai
“Al dotar de personalidad jurídica a Urdaibai, es necesario que el ecosistema pueda hacer valer sus derechos”

10.000 firmas es el mínimo necesario para que llegue al pleno del Parlamento Vasco la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que dota de personalidad jurídica a la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. El mecanismo se ha activado varias veces en los últimos años, incluso duplicando el umbral de firmas necesario en el caso de la ILP por la Renta Básica Incondicional de 2022.

Estas ILP tienen en común haber estado ligadas a materias socioeconómicas y haber sido rechazadas por el legislativo autonómico tras debatirlas, pero el futuro de la ILP por Urdaibai parece distinto. Sus defensores afirman el consenso y orgullo de la sociedad vasca para preservar un espacio natural privilegiado.

Inician con ánimo un proceso para el que será necesario un cambio de paradigma: dejar de ver la naturaleza como un qué y empezar a entenderla como un quién. Cambio al que, recuerdan, solo se llega a través de la participación ciudadana.

Nieves Terán y Roberto Uriarte, juristas ecologistas y promotores de la ILP por la personalidad jurídica de Urdaibai, explican a Hordago los pormenores de la iniciativa.

¿Es reciente el reconocimiento de la personalidad jurídica de la naturaleza?
Roberto Uriarte (R.U.): Sí. El caso del río Whanganui en Nueva Zelanda fue el primero. En 2017 fue reconocido como una entidad viva, indivisible y con los mismos derechos legales que una persona, tras una lucha centenaria del pueblo maorí.

Es una realidad internacional, también son pioneras en la materia Colombia, Ecuador e India. En Europa, el primer espacio dotado de personalidad jurídica ha sido el Mar Menor en Murcia a través de una ILP aprobada por el Congreso de Los Diputados en 2022.

¿Es una ILP el mecanismo más efectivo para lograr ese reconocimiento?
R.U: Para el grupo impulsor de este proyecto es la vía adecuada sobre todo por el protagonismo de la ciudadanía. Subrayamos que ningún partido presenta la ILP. Cualquiera de los partidos que tienen grupo parlamentario en el Congreso podría proponer el contenido de esta medida, pero a nosotros nos parece mucho más adecuado que lo haga la ciudadanía afectada. Aunque la competencia en materia de derecho civil sea del estado, la ciudadanía más afectada en este caso es la de Bizkaia y Euskadi. Sobre todo la que ha cuidado este espacio natural, la única reserva de la biosfera de la Comunidad Autónoma Vasca. En esta situación, optamos por una ILP al parlamento autonómico.

La ILP dota de personalidad jurídica al ecosistema de Urdaibai vinculado al agua: el humedal, la marisma y la red hidrográfica

La ILP es una iniciativa que se presenta en el Parlamento Vasco. De prosperar, este órgano la lleva ante el Congreso de los Diputados por ser materia civil de competencia estatal, mediante la remisión de una proposición de Ley. Ya habéis redactado un borrador de esta proposición, además lo habéis compartido públicamente.
Nieves Terán (N.T.): Efectivamente, lo fundamental de este texto es la delimitación del territorio. La ILP dota de personalidad jurídica al ecosistema de Urdaibai vinculado al agua: el humedal, la marisma y la red hidrográfica. Es necesario diferenciarlo de la comarca y la reserva de la biosfera. Hay otros ecosistemas como el encinar cantábrico entre tantos, pero el más necesitado de protección está ligado al agua.

Urdaibai es un espacio legalmente protegido. Esta ILP va más allá.
N.T: Hasta ahora los ecosistemas estaban protegidos por normas. Tenía que haber un actor que a través de la acción pública instara la protección en caso de acciones, la amenaza no era suficiente. Tenía que existir un proyecto como prueba necesaria para iniciar el proceso. La marisma, el humedal y la red hidrográfica sí son objeto de protección en varias legislaciones comunitarias, europeas e internacionales. Por ejemplo: La Red Natura 2000 (UE), El Convenio Internacional de Protección de Humedales (Convenio de Ramsar, Irán, 1971) y la Ley de Protección de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. En caso de que haya una vulneración de la norma se puede demandar.

Al dotar de personalidad jurídica no estamos hablando solo de proteger. Es necesario cambiar el paradigma, dotar de personalidad jurídica significa que este ecosistema además de defenderse puede hacer valer sus derechos como cualquier persona. También puede ser proactivo, plantear acciones de todo tipo: de mejora, de recuperación, de ampliación etc. Es un cambio de paradigma hasta ahora inexistente y necesario.

¿Cuáles son las garantías de no repetición de un acto o una amenaza a Urdaibai de la ley que proponéis? ¿Van a entender los tribunales su contenido?
R.U: Para la eficacia de las leyes en las sentencias es necesario un cambio cultural, además de jurídico. No podemos saber ahora qué eficacia va a tener a largo plazo la ley de la ILP, si llega a aprobarse. En el plano jurídico no se cambia el mundo el primer día. Según cambian los paradigmas, los cambios son a largo y medio plazo.   

En este caso, es necesario un cambio cultural en concreto: Dejar de entender la naturaleza como un recurso, lo explica el ecofeminismo. Parece una pequeñez, pero a partir del siglo XVI el mundo se ha transformado hasta normalizar la realidad actual. Cuando se entendió que había una serie de empresas a las que otorgar personalidad jurídica, lograron ser en el tráfico jurídico y en el mercado distintas al empresario que las impulsaba. Eso es el inicio del capitalismo; todo el funcionamiento de nuestra sociedad actual viene de la extensión del concepto de persona jurídica a determinadas empresas y a las sociedades por acciones.

¿Qué efecto va a poder tener dentro de 50 o de 100 años el hecho de que a la naturaleza la consideremos tan persona jurídica como a una empresa? Se sabrá dentro de décadas probablemente. Pero ya se han dado pasos muy transformadores. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional avaló la Ley 19/2022 frente al recurso de Vox, reconociendo que un entendimiento ecocéntrico de la sociedad frente al antropocéntrico es constitucional. Los tribunales tienen que acatar esta decisión.

¿Cómo se junta, hasta la fecha, el grupo de personas que están impulsando esta ILP?
N.T: La idea surge en unas jornadas que organiza la EHU a las que acudimos Roberto y yo. Asistimos a la charla impartida por Eduardo Salazar, profesor de la Universidad de Murcia, sobre el proceso para dotar al Mar Menor de personalidad jurídica.

Nos pusimos en contacto con él y lo invitamos para un encuentro que celebramos en el Hika Ateneo posteriormente. Explicamos el proceso murciano y las pautas para llevar adelante un proceso similar en Urdaibai. Llenamos la sala. Tuvo muy buena aceptación, muchas personas se apuntaron para colaborar. Al de un tiempo relativamente breve tuvimos otra reunión en la Ekoetxea de la Calle Pelota en Bilbao [sede de Ekologistak Martxan]. Volvió a acudir bastante gente nueva y empezamos a trabajar.

¿Esto surge en el marco de una gran movilización contra la construcción del Guggenheim en Urdaibai?
N.T: Yo diría que no.

R.U: Hoy en día ese obstáculo ya no existe y nuestra idea es propositiva: no va contra nada, ni contra nadie. Solo trata de implementar derechos.

Ya había una legislación que protegía a Urdaibai, era pionera. La Ley 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Es importante recordar que Urdaibai fue la primera reserva del mundo con este nivel de protección, una ley específica. Pero las sociedades avanzan. Aquella ley no reflejaba el paradigma del que hablamos.

Nuestra idea surgió en un momento en el que la amenaza del Guggenheim seguía vigente. Fue una coincidencia, no está relacionada con ella. Sin duda entendemos la desaparición de esa amenaza como una oportunidad. Ahora va a ser más fácil unirnos a las tendencias ecologistas internacionales.

Son dos dinámicas diferentes. La movilización contra la construcción del Guggenheim, en la que estuvimos muchas personas que participamos ahora en la iniciativa de la ILP, era algo más opinable. En este caso es muy difícil que alguien se oponga a que Urdaibai tenga el máximo de protección.

N.T. El ecosistema protagonista de la ILP ha sido objeto de amenazas desde siempre. Sigue siéndolo, no solo por el proyecto del Guggenheim.

En los años setenta hubo un proyecto faraónico para construir un puerto deportivo, como corroboran infografías y fotografías de la época, así como la construcción de un puente de Sukarrieta a Kanala, por ejemplo. Luego, las amenazas fueron los vertidos o las especies invasoras. Casos innumerables. Urdaibai siempre se ha defendido. Pero: ¿quién impulsa la reivindicación de terrenos que le han usurpado a este ecosistema? ¿Por qué no se amplía el ecosistema?

El Ministerio de Medio Ambiente lleva un tiempo trabajando en un informe de recuperación de humedales como ecosistemas primigenios. También va en esta línea de cambio de paradigma hacia el ecocentrismo. No solo defender, evolucionar de manera proactiva. Entonces, el proyecto del Guggenheim era terrible, pero era uno más. Los movimientos en contra de una amenaza no son suficientes.

¿Por qué hoy en día es insuficiente la Ley 5/1989? 
N.T: La ley surge con posteridad a la declaración de Urdaibai como reserva de la biosfera por la UNESCO. Urdaibai como un ámbito de 22.000 hectáreas, abarca varios municipios y llega a incluir parte de Amorebieta-Etxano. Es un concepto de reserva de la biosfera fruto del programa Man and Biosphere (MAB, lanzado en 1971 por la UNESCO), relacionado con el desarrollo económico sostenible. Es decir, una reserva de la biosfera es un ámbito para un desarrollo socioeconómico de protección de ecosistemas sensibles, una definición muy amplia.

Esta ley define áreas de especial protección, áreas núcleo. Deja éstas al desarrollo de un plan rector. Establece y define aspectos que no se pueden eludir, acciones que no se pueden llevar a cabo dependiendo del área. Pero el objeto es toda la reserva. Hay un patronato que lo gestiona, éste no debe únicamente proteger, sino impulsar. La primera obligación que tenía según la ley era ejecutar un PADAS, un plan de armonización y desarrollo socioeconómico, que no se aprobó y definitivamente no se ha llevado a cabo.

Por otro lado, el desarrollo es otro escenario. Nosotros impulsamos un reconocimiento legal más avanzado para un ecosistema, en este caso de mil y pico hectáreas, que forma parte de la reserva de la biosfera. Algo mucho más concreto, una zona especialmente sensible. No se trata únicamente de aumentar la protección. Que te consideren persona y no objeto es mucho más que protegerte.

Si la ILP es exitosa y Urdaibai tiene personalidad jurídica propia. ¿Qué cambia en la práctica?
N.T: Ahora a través de la acción pública cualquiera puede defender Urdaibai en la vía contencioso-administrativa por temas urbanísticos y medioambientales. No civiles, ni penales.

Hay que distinguir. Quien no distingue confunde. No estamos hablando de la necesidad de defender Urdaibai, sino de que ésta se defienda por sí misma y actúe por sí misma.

¿Qué cambia de cara a la Administración Pública si Urdaibai se convierte en sujeto?
N.T: Urdaibai podría actuar contra el Gobierno Vasco, contra la Diputación Foral de Bizkaia, contra Ministerios, contra Bruselas y la Administración de la Unión Europea. Lo podría hacer como actúa cualquier sociedad mercantil.

El borrador de la ILP también dedica un apartado al proceso de daños y perjuicios. Se refiere a los daños causados a la naturaleza.
N.T. Como para definir los derechos de cualquier persona jurídica en estos casos, la legislación es muy amplia.

Aplicado al ecosistema del que partimos en Urdaibai se puede instar la vía administrativa, si la causa por la que se actúa está regulada en esta materia. En este caso sería medioambiental a todos los niveles. Por ejemplo, las leyes de protección, centradas en el impacto ambiental. Hasta ahora hemos considerado sobre todo la dimensión de la restricción pero hay otras normativas aplicables relacionadas con residuos, contaminación etc.

En materias civiles y penales toda la normativa de los códigos sería aplicable. Muchos daños causados a la naturaleza en la realidad están amparados por el código penal y civil.

¿El cambio climático está más presente en el borrador de la ILP que en la Ley 5/1989?
N.T: Desde entonces han tenido lugar muchas cumbres medioambientales.

R.U. Son amenazas que van creciendo y hay que ir ampliando los instrumentos jurídicos para paliarlas, como está siendo la evolución en legislación internacional. No se trata de decir lo de antes era malo y lo de ahora va a ser mejor.

El texto de la ILP establece la figura del colegio de representantes.
N.T: Como cualquier persona jurídica que tiene un consejo de administración, una junta de accionistas. En definitiva: órganos que la representan y tutelan.

El colegio de representantes que proponéis está integrado por el Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Bizkaia, la Administración General del Estado, el Patronato de la Reserva de la Biosfera y la ciudadanía de los municipios del ámbito territorial. ¿La comunicación entre estos entes ya está teniendo lugar? ¿Integrantes de estos entes se han hecho eco de esta iniciativa de ILP?
N.T: Insisto, la ILP es una iniciativa ciudadana. En relación a esta forma de gestión diría que no es algo extraño para la sociedad vasca.

R.U: Tenemos que ser modestos. Va a haber muchos grupos parlamentarios, tanto en el Parlamento Vasco como en el Congreso de los Diputados, que modificarán según sus criterios. Nosotros simplemente, como sociedad civil, les exigimos que lo estudien y debatan. Lo hacemos respetando los mecanismos legales.

La ciudadanía a través de la ILP no suplanta la voluntad popular, genera el debate en la sede de esta voluntad; los parlamentos. Hemos presentado un borrador y estamos cumpliendo con la legalidad en fondo y forma. El poder legislativo puede rechazarlo o modificarlo, para eso tiene la competencia.

Después de haber conseguido el apoyo de los grupos ecologistas, vamos a dirigirnos también a los partidos políticos, sindicatos, grupos culturales, deportivos y al resto de la sociedad

En nuestro proceso, un grupo de juristas y de activistas redactamos una norma. Primero, la compartimos con quienes representan mejor los intereses de la naturaleza, los grupos ecologistas. Es la fase en la que nos encontramos ahora. Después de haber conseguido su apoyo, en una segunda fase, vamos a dirigirnos también a los partidos políticos, sindicatos, grupos culturales, deportivos… al resto de la sociedad. Pero nuestra idea no es empezar con posicionamientos políticos o institucionales, sino lo contrario.

¿La Administración se ha beneficiado de la explotación privada de Urdaibai?
R.U: Sí, como han denunciado las plataformas de apoyo a la protección de la comarca. Se han concedido varios privilegios a astilleros y a cierto tipo de actividades que se han alargado sin motivo legal. Esto no es una cuestión que trate nuestra iniciativa.

Nosotros pensamos que la administración no ha estado a la altura. Pero el sentido de la ILP no es acentuar los errores. Aunque seamos conscientes de que la Administración no ha hecho sus deberes, lo que importa es que cambie el trato hacia la naturaleza tanto de la administración como de la ciudadanía. Quien vaya a caminar a Urdaibai tiene que saber ir en silencio, tener cuidado si va en piragua, si lleva un perro, etc. Tiene que entrar en este espacio con humildad, calma y respeto enormes, autolimitarse. Para cumplir con el desarrollo propio del ecosistema no es suficiente que la Administración cumpla sus funciones. Tenemos que hacerlo todas y todos.

N.T: Los ayuntamientos que disponen de una gran superficie de espacios naturales vulnerables no cuentan entre sus servicios con técnicos especialistas que conozcan la situación y puedan abordarla. En cambio tienen equipos jurídicos y de arquitectura para construir, hormigonar y urbanizar. Faltan especialistas para considerar los espacios naturales dentro del término municipal. De hecho, los ayuntamientos no los han tenido nunca y es necesario consultar a quien sabe. Esta ILP es necesaria para recordarlo.

Existía un segmento de la población de los núcleos próximos a Urdaibai a favor de la construcción del Guggenheim por el beneficio económico que este proyecto pudiera generar. ¿Cómo conseguir estas firmas para el proyecto de ILP?
R.U: Urdaibai es una historia de éxito de la que no nos damos cuenta, como dice Aitor Galarza.

Hubo una oposición popular importante a la ley del 89, muchos sectores se oponían. Sobre todo porque se fundamentaba en limitar y prohibir actividades a propietarios y baserritarras y no hubo medidas para compensar esta limitación. Todo esto en una realidad económicamente reprimida. Requiere medidas urgentes como han explicado algunos grupos locales y el recientemente fallecido Ramón Zallo, fundamental en la solicitud de intervenciones socioeconómicas para un desarrollo sostenible de la comarca. Nosotros en esta iniciativa de ILP lo recordamos. Hace falta que Urdaibai tenga un desarrollo económico que puede y debe ser compatible con la protección de su tesoro natural.

Como explicaba Ramon Zallo, hace falta que Urdaibai tenga un desarrollo económico que puede y debe ser compatible con la protección de su tesoro natural

Hoy toda la gente joven de la comarca tiene clarísimo que su mayor suerte es haber nacido en un sitio tan privilegiado. Por este cambio generacional yo estaba convencido de que el proyecto del Guggenheim no iba a ser posible. Aunque hubiera mucha gente con dudas. Cuando, al margen de lo que cada uno vote o piense, la ciudadanía considera que Urdaibai es un tesoro que hay que proteger es muy difícil que haya agresiones.

Sí que se dio ese cambio cultural necesario más allá del legal. Quedó claro incluso en los procesos de escucha iniciados por las instituciones. La ciudadanía no quería meter 140.000 personas al año a pasear por una zona de paso de aves migratorias, la negativa al movimiento era algo imparable.

¿Los partidos políticos vascos están igualmente concienciados?
R.U: Sin duda. Nadie se opuso a que se declarara la personalidad jurídica del Mar Menor salvo Vox. Esta es la única formación que podría volver a oponerse en el caso de Urdaibai. Creo que los partidos políticos también son plenamente conscientes de que hay que utilizar todos los instrumentos. Son conscientes de la situación y de lo que podrá suceder en el futuro.