Economía
Entender los presupuestos de la Junta de Andalucía (y II)

El Jornal Andaluz

Entender los presupuestos andaluces (I)

David Gálvez Ruiz

Economía

Notas económicas Entender los presupuestos andaluces (I)

David Gálvez Ruiz

Los presupuestos presentados por el ejecutivo andaluz al Parlamento autonómico se han visto afectados, irremediablemente, por la crisis sanitaria. Inyección de dinero público, ayudas a los sectores más perjudicados y, lo más importante, cómo se llevan a cabo estas medidas. Para ello, el autor nos trae un artículo, dividido en dos partes, para comprender qué son los presupuestos y de qué partidas se componen, sin olvidar los factores clave influidos por decisiones políticas.

En esta primera parte, de carácter más técnico, el autor clasifica los tipos de ingresos y gastos incluidos en los presupuestos.

Presupuesto y política económica

Como se ha adelantado, existe una estrecha correlación entre presupuesto y la planificación económica. Los presupuestos se erigen como el documento que refleja la política fiscal del sector público. Esta política fiscal es de vital importancia, pues la política monetaria, el otro instrumento económico usado en la planificación económica con repercusión directa sobre una sociedad, está delegada en el Banco Central Europeo. Mientras la política monetaria interviene en la cantidad y precio de la moneda de un territorio, la fiscal es la intervención del gobierno sobre las variables que componen el gasto e ingreso público. Con ello, busca obtener efectos en los grandes agregados de la economía (precios, empleo, producción, comercio exterior...). Es fácil inferir que el desarrollo de las variables económicas influye (determina el tipo de orientación que debe tomar el presupuesto para mejorarlo), y es influido (política fiscal) por el presupuesto. Nos detendremos en esta relación con el fin de exponer lo más claramente posible la interpretación crítica de los presupuestos, pero el ejemplo de la pandemia por COVID puede ser ilustrativo en este punto. Los grandes agregados económicos han influido en el presupuesto de muchas maneras: el aumento del desempleo ha bajado la renta (menos ingreso por impuesto sobre renta) y el consumo, acrecentado por el cierre de establecimientos (menos ingresos por impuestos indirectos como el IVA). También ha reducido los ingresos por los impuestos que lleva aparejado el carburante por la disminución de la movilidad entre otros muchos. Por otro lado, ese mismo desempleo ha aumentado el gasto en prestaciones por desempleo, entre otros gastos y, el círculo de relaciones entre agregados económicos y presupuestos no acaba de cerrarse en ninguna dirección por mucho que se intente.

A diferencia de lo que se suele pensar, tanto las partidas de ingresos como las de gastos (normalmente se enfatiza en estas últimas) tienen efectos económicos y sociales en la población según la opción elegida por los políticos.

Dentro de los ingresos, el instrumento de política fiscal más utilizado es el relacionado con los impuestos. Según la corriente neoclásica (conservadora-liberal) que domina la política económica europea actual, unos mayores impuestos tendrán como consecuencia una disminución de las posibilidades de consumo e inversión de los agentes económicos, con lo que el ritmo de crecimiento de la economía se vería ralentizado. Por otro lado, la corriente neokeynesiana (más socialdemócrata), argumenta que este consumo e inversiones que se restringe a los agentes con los impuestos pasaría a realizarse por el sector público de una forma más eficiente y equitativa, por lo que en realidad no solo no se restringe el crecimiento, sino que incluso puede favorecerse. Por lo tanto, un análisis crítico sobre la bondad de una medida fiscal que afecte a los impuestos sería extremadamente subjetivo e incompleto, a pesar de ser muy usado por la clase política para orientar el voto, a sabiendas de que la ciudadanía enfatiza su percepción en el corto plazo y fácilmente asumen un aumento de impuestos como una disminución de poder adquisitivo.

Sin embargo, los impuestos pueden ser de dos clases: a) los impuestos directos, que gravan directamente la renta de los sujetos aplicando un porcentaje sobre la misma que varía según la cuantía de esta (el ejemplo más claro es el IRPF) y b) los impuestos indirectos, que gravan los actos económicos aplicando un porcentaje constante al precio del objeto de consumo con independencia de la renta del que los adquiere. En la tradición económica, sí se ha venido analizando la naturaleza de los impuestos como un elemento de análisis para determinar el carácter de un gobierno. En este caso, desde el punto de vista crítico, es normal ensalzar las virtudes de los impuestos directos, que gravan más a quien más tiene, que los indirectos, que son indiferentes a la renta del consumidor. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el nivel de consumo puede ser tratado también como un indicador de la capacidad económica de los individuos y, obviamente, quien más se lo pueda permitir, consumirá más (no necesariamente en cantidad material) que las personas de menor poder adquisitivo. Además, sus defensores argumentan que estos impuestos indirectos consiguen gravar mejor la capacidad económica de los sectores más adinerados, pues suelen tener bastantes ingresos no declarados que solo pueden gravarse cuando se transforman en consumo. En definitiva, aunque desde los sectores sociales se argumenta con frecuencia que un tipo de impuesto favorece más a unos que a otros por el simple hecho del objeto de gravamen, lo cierto es que en el análisis debe tenerse en cuenta otros factores no tan formales y que tengan en cuenta la dinámica económica.

El otro instrumento fiscal con gran repercusión social contemplado en los ingresos del presupuesto es la partida de enajenación de inversiones reales, o hablando de forma más conocida, las privatizaciones de material productivo. Parece obvio que determinados bienes y servicios deben ser producidos por el sector público, ya que el privado no lograría una eficacia y distribución eficiente a la misma de forma que pueda cubrir las necesidades de población. Parece que un ejemplo muy claro puesto de relieve durante la pandemia es la atención sanitaria. Por ello, la privatización de bienes productivos dedicados a estas actividades será considerada como perjudicial para el bienestar de los estratos de población con menores posibilidades para acceder a ellos si lo produce el sector privado.

Un análisis crítico sobre la bondad de una medida fiscal que afecte a los impuestos sería extremadamente subjetivo e incompleto.

Para analizar la política fiscal de gasto desde un punto de vista social y crítico, es más recomendable acudir a la clasificación funcional del gasto, pues nos permite ver a los conceptos a los que este se dedica. Esto permitirá dilucidar la orientación de la política económica y social del sector público, pues de la clasificación económica, solo es destacable en este aspecto el gasto destinado al pago del personal de la Administración, cuya interpretación sobre la bondad o no de destinar mayores cantidades a esta partida es muy subjetivo y variable incluso dentro de una misma corriente de pensamiento.

A continuación, se intentará reflejar de la manera más clara posible las consecuencias sobre la economía del gasto en cada una de las partidas más influyentes –atendiendo a la clasificación funcional-, y los efectos que pueden generar sobre el bienestar de los ciudadanos en el contexto de la política económica, lo que ayudará enormemente a interpretar de una las cifras sobre el presupuesto de la Junta de Andalucía.

Deuda pública: La deuda pública refleja el déficit presupuestario acumulado en los ejercicios anteriores e incluso la previsión del actual. Como ya se indicó, el gasto en este concepto está compuesto por la amortización de los títulos emitidos (el pago de las cantidades recibidas) más los intereses. Obviamente, un excesivo pago por este concepto restringe enormemente las cantidades disponibles para afrontar otros gastos, lo que perjudica a los ciudadanos que no poseen estos títulos, normalmente adquiridos por entidades financiares y, muy frecuentemente, entidades financieras extranjeras. Esto se debe a que estas cantidades no se dirigen a actividades productivas o sociales de las cuales pueda beneficiarse la mayor parte de la población.

Por tanto, un gobierno que recurre a la emisión de deuda pública constantemente puede estar poniendo en peligro futuras inversiones en actividades económicas y sociales al tener que destinar grandes cantidades a sufragar el capital e interés de la deuda emitida en otros años. En sintonía con esto, las tendencias neoliberales contrarias a la intervención del sector público abogan por el déficit cero. En la UE se ha adquirido el compromiso de que no supere el 3%, y el Estado Español lo ha plasmado así en su única reforma constitucional (sin consulta ciudadana). Esto se extiende a las CC. AA., que deben cuadrar perfectamente sus presupuestos para acogerse al compromiso, lo que supone una reducción de la emisión de títulos de deuda pública y, por tanto, una mayor disponibilidad de recursos para otras partidas¹. Sin embargo, se debe tener en cuenta, que esta no es la razón última por la que esta corriente de pensamiento aboga por la eliminación del déficit, ya que consideran a este déficit como desencadenante de inflación (recalentamiento de la economía), lo que hace aumentar los precios y los tipos de interés reduciendo la competitividad de la zona europea en la economía real. Además, los títulos de deuda pública, al tener una rentabilidad garantizada, suponen un duro competidor para los títulos privados.

Para analizar la política fiscal de gasto desde un punto de vista social y crítico, es más recomendable acudir a la clasificación funcional del gasto, pues nos permite ver a los conceptos a los que este se dedica.

Servicios de carácter general: Esta partida puede considerarse como reflejo del grado de implantación del sector público, pues recoge los sueldos y gastos dedicados exclusivamente a la gestión y funcionamiento de los órganos de gobierno y justicia de la Junta de Andalucía. Un primer acercamiento a esta partida puede llevarnos a pensar que el sector público tiene un tamaño demasiado grande, pequeño o equilibrado según la percepción personal sobre el ideal de presencia de este. Sin embargo, eso sería un análisis extremadamente subjetivo e incompleto si no se incorporan los criterios de eficacia o, mejor aún, eficiencia². De esta forma, un excesivo gasto en estas partidas sin una contraprestación percibida por los ciudadanos en forma de resultados de las políticas prometidas por los gobernantes y de atención a los ciudadanos, puede indicar un exceso de burocracia y de cargos para el resultado real de sus acciones, lo que viene a indicarnos una menor eficacia en el dinero destinado a esta partida.

Protección civil y seguridad ciudadana: Esta partida es la menor en los presupuestos autonómicos, ya que la mayor parte de la seguridad ciudadana es competencia de cuerpos estatales (Ejército, Guardia Civil y Policía Nacional). La policía local es pagada por la Junta de Andalucía, pero no lo hace a través de esta partida sino de forma indirecta a través de transferencias a los ayuntamientos que se realizan en las partidas de relaciones con otras corporaciones.

Por tanto, esta partida solo refleja los servicios de la policía autonómica dedicada a la vigilancia de ciertas instituciones, los servicios de Protección Civil y la seguridad contratada para eventos en los que participa la administración andaluza.

Seguridad, protección y promoción social: Esta partida se considera desde los movimientos sociales muy positiva, pues una mayor cuantía destinada a estas acciones fomenta una mayor cohesión de la sociedad andaluza, pues incluye los gastos destinados a la mejora del nivel de formación de los ciudadanos, fomento y promoción del empleo, promoción y reinserción social de marginados etc.

Producción de bienes públicos³ de carácter social: Esta partida se destina a la producción de bienes y servicios públicos de no mercado: sanidad, educación, vivienda, cultura, deporte, y bienestar comunitario. El sector público asume estas funciones bajo la evidencia de que, si estas fueran realizadas por el sector privado, bajo las leyes del mercado y la libre competencia, estos serían ofrecidos en una cantidad muy inferior a la socialmente eficiente, por lo que habría sectores de la población que no podrían acceder a ellas en unas circunstancias equitativas. Como la producción de esos bienes tiene un coste, pero no puede excluirse a nadie de su uso, aunque no hayan pagado por ellos, la iniciativa privada no podría percibir los ingresos necesarios para compensar la producción. La intervención del Sector Público, bien encargándose directamente de la producción, bien subvencionando a empresas privadas, es la solución que puede garantizar el suministro suficiente de bienes y servicios públicos.

De esta forma, el sector público garantiza que un mayor número de ciudadanos puedan disfrutar de estos bienes y servicios. Además, con ello se consigue que estos ciudadanos gasten esa renta que dejan de dedicar a adquirir estos servicios en el mercado, en otros bienes y servicios en el mismo. Por tanto, desde un punto de vista social y humano, e incluso económico en el sentido anteriormente indicado, parece positivo que el ejecutivo autonómico apueste por esta partida presupuestaria sobre otras.

Producción de bienes públicos de carácter económico: Esta partida se refiere a los bienes públicos (ya definidos y caracterizados anteriormente) relacionados con actividades tendentes a desarrollar el potencial económico del entorno local. Incluye las infraestructuras, transportes, comunicaciones, investigación e innovación, y “sociedad del conocimiento”. A pesar de que estas partidas no se refieren a servicios básicos, es obvio que una buena cobertura de estos servicios aporta un mayor nivel de bienestar a los ciudadanos y aumenta la competitividad del tejido económico de la región, a la vez que permite a las empresas y ciudadanos utilizar el dinero que dejan de invertir en estos conceptos en otros bienes y servicios, aprovechando las nuevas disposiciones a las que pueden acceder con mejores infraestructuras, transportes, comunicaciones…

La intervención del Sector Público, bien encargándose directamente de la producción, bien subvencionando a empresas privadas, es la solución que puede garantizar el suministro suficiente de bienes y servicios públicos.

Regulación económica general: Comprende los gastos por servicios relacionados con asuntos económicos, financieros y comerciales. Con estos gastos, la Comunidad Autónoma intenta mantener o implantar el marco que considera idóneo y accesible para que los agentes económicos desarrollen su actividad. Estos gastos serán el reflejo de dos factores principales: por un lado, la tendencia intervencionista de la Administración sobre la actividad económica (un sector público que quiera controlar más la actividad económica gastará más en este concepto); y por otro, la situación en la que se encuentre el desarrollo de la propia actividad económica. Teniendo en cuenta que el presupuesto consiste en asignar los recursos disponibles a los distintos usos, es bastante recomendable no “intervenir por intervenir” y utilizar esta partida atendiendo al segundo factor, esto es, la situación de la actividad económica. De esta forma, si se considera que la economía podría funcionar mejor y beneficiar el bienestar de la población, entonces sí sería propicio modificar el marco en el que se desarrolla la producción y el intercambio de bienes y servicios.

Regulación económica de los sectores productivos: Estos gastos agrupan una serie de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial económico de los distintos sectores productivos (agricultura, ganadería y pesca, industria, energía, minería y turismo). Esta partida intenta adecuar la actividad en los distintos sectores a la implantación de estos en la región. Sin embargo, la asignación presupuestaria a la regulación de los distintos sectores debe situarse también en la repercusión social y antropológica que estos sectores puedan tener en Andalucía, y no sólo al empleo y producción que generan. Asimismo, estas partidas deben asegurar una diversificación en las actividades desarrolladas en la región, de forma que el crecimiento, el empleo y la competitividad de esta no dependan solo de una o dos, ya que, en caso contrario, unas situaciones externas adversas (por ejemplo, el clima para la agricultura) pueden tener un efecto dramático para la economía de la región y el bienestar de sus ciudadanos. Una mala planificación durante años o décadas en este sentido puede desembocar en que una economía fuertemente dependiente del turismo o la hostelería como la andaluza, se vea mucho más afectada por las medidas y restricciones sanitarias causadas por la pandemia COVID19. Por el contrario, economías más diversificadas conseguirán amortiguar en mayor medida el efecto especialmente negativo que tenga la situación sobre determinados sectores.

Relaciones con otras Administraciones: Esta partida incluye las relaciones con los ayuntamientos y con la UE, así como la ayuda al desarrollo. Es de especial interés a nivel autonómico la relación con las corporaciones locales, que normalmente se realiza a través de transferencias. Los entes de gobierno locales tienen asumidas una serie de competencias, muchas de ellas por delegación de la Junta, que son sufragadas desde el gobierno autonómico. El ejemplo más claro es el de la Policía Municipal, ya expuesto anteriormente, o la realización de proyectos conjuntos cuya aportación realiza la Junta a través del ayuntamiento que lo lleva a cabo. Esta partida es un reflejo del grado de desatomización de la política autonómica. Así, una comunidad que tenga delegadas muchas competencias o actividades en los municipios deberá dedicar buena parte de sus presupuestos a este apartado.

En este punto, podemos encontrar el dilema de si es más favorable la dispersión de funciones hacia los ayuntamientos, o que el gobierno autonómico las gestione en mayor medida. En un principio, puede pensarse que, dado que los municipios están más cercanos a los ciudadanos, pueden conocer mejor sus necesidades y gestionar mejor los recursos que se dediquen a su circunscripción. Sin embargo, no deben obviarse algunos aspectos de esta opción, como el fomento de la competencia entre municipios en perjuicio de la solidaridad que debe acompañar a las distintas zonas de Andalucía, la determinación de las variables en función de las cuales deben determinarse las cuantías de las transferencias (población, empleo, situación, sector productivo, partidos políticos,…) y, lo más importante, y muy relacionada con la solidaridad territorial, la necesidad de articular una cohesión territorial en Andalucía que garantice nuestra percepción como pueblo con entidad propia.

Con estas directrices generales sobre los efectos del sentido que tomen los gastos e ingresos reflejados en el presupuesto, solo queda aplicar el espíritu crítico a las cifras que se publicarán en breve. Además, esa misma reflexión puede extrapolarse a ámbitos estatales o comunitarios. No debe olvidarse que un simple reflejo estático no puede proporcionar una comprensión clara sobre la voluntad de la Administración Andaluza ni de ninguna otra, por lo que es necesario incluir un elemento comparativo que nos ayude a relativizar las cifras y nos acerque a una visión dinámica de la política económica y social en Andalucía. De esta forma, resulta muy útil incluir los presupuestos de otros años y otros gobiernos para ver la evolución de las cantidades destinadas a cada partida y, lo que es más importante, para relativizar aún más su participación sobre el total. Asimismo, también podría ser de interés el poder comparar el presupuesto de Andalucía con el de otra comunidad autónoma que se considere interesante o referente en política autonómica.

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1 Dada la situación especial provocada por la epidemia de COVID19, la U.E. ha permitido a sus estados desviarse de este margen del 3% siempre y cuando sea de forma justificada para afrontar las consecuencias de la emergencia sanitaria y social durante este ejercicio. Así, ss la primera vez que se recurre al artículo 135.4 de la Constitución que señala que los límites de déficit y deuda “solo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”. El Estado planteará una tasa de referencia de déficit público -que no será de obligado cumplimiento- del 7,7 % del PIB para 2021: 5,2 % para la Administración Central, 1,1 % para las autonomías, 1,3 % para la Seguridad Social y 0,1 % para las entidades locales.

2 El término eficiencia contiene al de eficacia, en el sentido de que la eficacia designa la consecución de los objetivos planteados, mientras que eficiencia es un término que designa la consecución de estos objetivos de la mejor manera posible (con los menores costes).

3 La no rivalidad en el consumo y la imposibilidad de exclusión son las características que definen a los bienes públicos. Algunos bienes públicos no presentan claramente las características anteriores, son los llamados bienes públicos impuros. La educación es el ejemplo más habitual. En principio, el hecho de que asista un alumno más a las clases en un colegio o facultad no provoca que la cantidad de educación percibida por los demás disminuya, por lo que no parece que haya rivalidad en el consumo, pero lo que es cierto para un solo individuo no se cumple para un número más elevado; un sistema o centro educativo masificado implica una disminución evidente de la calidad de la enseñanza. Otra característica de la educación es que, aunque toda la sociedad se beneficia de las mejoras en el sistema educativo y del aumento de la cualificación de los profesionales del país, algunos individuos se benefician más que otros: los propios receptores de la educación, sus familiares, sus empleadores. Otro ejemplo claro son las carreteras.