Opinión
La Seguridad Social Alimentaria: una propuesta con más dudas que soluciones

Hay propuestas que poseen una enorme fuerza antes incluso de haber sido desarrolladas, no porque hayan demostrado todavía su capacidad real para transformar la realidad sino porque logran conectar con aspiraciones profundamente arraigadas en el imaginario colectivo y porque, en un momento histórico de descomposición de los sistemas públicos y de mercantilización creciente de todas las esferas de la vida, ofrecen una promesa de retorno a algo que suena familiar, protector y casi evidente.

La Seguridad Social Alimentaria pertenece a esa categoría de ideas que no necesitan demasiada presentación para ser comprendidas emocionalmente, porque su sola formulación parece reunir dos de las preocupaciones más importantes de nuestro tiempo, la crisis estructural del sistema alimentario y la necesidad de reconstruir mecanismos de protección colectiva capaces de garantizar derechos básicos frente a las lógicas del mercado.

Una propuesta que plantea que toda la población disponga de una cantidad mensual, 150 euros, destinada a la compra de alimentos, saludables, producidos bajo criterios sociales y ambientales previamente definidos

Resulta difícil no sentirse interpelado por una propuesta que plantea que toda la población disponga de una cantidad mensual, 150 euros, destinada a la compra de alimentos, saludables, producidos bajo criterios sociales y ambientales previamente definidos, en un contexto marcado por el aumento de la inseguridad alimentaria, el encarecimiento de la vida, la precarización del acceso a alimentos frescos y la evidencia cada vez más difícil de ignorar de que el actual modelo agroalimentario no solo no resuelve estas tensiones, sino que en gran medida las produce y las reproduce. Hay aquí una intuición política de fondo que es difícil de cuestionar, la alimentación no puede seguir siendo un bien cualquiera sometido a la lógica pura del mercado, porque hablamos de una necesidad vital, cotidiana, estructural, que condiciona la salud, la dignidad y la propia posibilidad de vida de las personas.

Sin embargo, precisamente porque la propuesta posee esa capacidad de seducción, merece ser analizada con un grado de atención proporcional a su ambición, porque no todas las respuestas que se presentan como transformadoras lo son en la práctica, y no todas las herramientas que apelan al imaginario de lo público reproducen necesariamente la lógica de lo público. Y es aquí donde empiezan a surgir las primeras fisuras, no tanto en los objetivos declarados, que en buena medida son compartibles por amplios sectores del campo social y político, sino en el tipo de arquitectura institucional, económica y política que se está proponiendo para alcanzarlos, que acaban siendo ineficaces y regresivos.

La fuerza de la propuesta comienza por su propio nombre, porque cuando escuchamos “Seguridad Social Alimentaria” se activa de inmediato una memoria colectiva asociada a uno de los grandes logros históricos de las sociedades europeas contemporáneas, un sistema de protección social basado en la idea de que existen riesgos vitales que no deben ser gestionados individualmente sino de forma colectiva, mediante instituciones públicas, universales y redistributivas. Pensamos en la sanidad pública, en las pensiones, en las prestaciones por desempleo, en las bajas laborales, en la idea de que el Estado social no es un simple gestor de ayudas, sino una arquitectura política que sustrae determinadas esferas de la vida de la lógica mercantil y las convierte en derechos garantizados.

La potencia política del concepto empieza a funcionar también como un mecanismo de confusión, porque el nombre no es neutro, y evoca una forma institucional 

La alimentación parece encajar perfectamente en esa categoría, al fin y al cabo, pocas necesidades son más básicas que la de alimentarse de forma suficiente y adecuada, y si aceptamos que la salud es un derecho y que la educación es un derecho, la pregunta por qué no habría de serlo también la alimentación parece razonable, incluso inevitable. Pero es precisamente en ese punto donde la potencia política del concepto empieza a funcionar también como un mecanismo de confusión, porque el nombre no es neutro, y evoca una forma institucional que no se corresponde necesariamente con el contenido real de la propuesta.

Cuando se analiza con detenimiento el funcionamiento concreto de la llamada Seguridad Social Alimentaria, lo que aparece no es una extensión del Estado social en el ámbito alimentario ni la creación de un servicio público de provisión o garantía directa del derecho a la alimentación, sino un dispositivo de transferencia monetaria individualizada en forma de tarjeta, una vale de comida en resumen, recargada periódicamente con una cantidad fija destinada a la compra de determinados productos en determinados establecimientos previamente acreditados por estructuras de gobernanza de carácter ciudadano. La diferencia puede parecer técnica, pero en realidad es profundamente política, porque no estamos ante un sistema que sustituye la mediación del mercado en la garantía de derechos, sino ante un sistema que opera a través del mercado, intentando reorganizar la capacidad de consumo sin alterar de forma sustancial las relaciones de producción, distribución y control que estructuran ese mismo mercado.

La Seguridad Social, tal y como se ha construido históricamente en los países europeos, no consiste en transferir dinero para que los individuos resuelvan en el mercado necesidades que se consideran derechos, sino precisamente en lo contrario, en construir instituciones colectivas capaces de garantizar esos derechos mediante la desmercantilización parcial de determinadas esferas de la vida. Cuando una persona acude a un hospital público no recibe un cheque para comprar una intervención médica, cuando una persona se jubila no recibe un bono para adquirir una pensión en el mercado asegurador, cuando una trabajadora enferma no recibe una tarjeta para gestionar su protección sanitaria, sino que accede a un sistema público que reconoce la salud, la vejez o la incapacidad como derechos gestionados colectivamente.

La lógica que subyace a este modelo es la socialización del riesgo y la construcción de infraestructuras públicas capaces de garantizar derechos sin intermediación del mercado, mientras que la lógica de la Seguridad Social Alimentaria, en sus formulaciones actuales, se aproxima más a un esquema de subsidio del consumo, un banco de alimentos mejorado, en el que se mantiene intacta la estructura del mercado alimentario y se interviene únicamente en la capacidad individual de compra. Esta distinción no es un matiz conceptual, sino el núcleo del debate, porque obliga a preguntarse si estamos ante una propuesta de transformación estructural del sistema alimentario o más bien ante el apuntalamiento que consolida el modelo que pretende combatir.

Esta cuestión se vuelve todavía más relevante cuando se sitúa la propuesta en el contexto del diagnóstico que la acompaña, un diagnóstico que, en gran medida, es compartido por amplios sectores de los movimientos sociales vinculados a la soberanía alimentaria, la agroecología y la justicia alimentaria. Existe un consenso cada vez más amplio en que el sistema agroalimentario industrial está dominado por dinámicas de concentración corporativa, expulsión del campesinado, degradación ecológica, precarización del trabajo agrícola y dificultades estructurales de acceso a alimentos saludables por parte de amplias capas de la población. Sin embargo, una vez identificado el problema, las divergencias aparecen en el plano de las estrategias.

¿Hasta qué punto una política centrada en un bono alimentario puede alterar las estructuras de poder?

Porque si el núcleo del problema reside en el control de la tierra, en la concentración de la distribución, en la estructura de los márgenes de beneficio a lo largo de la cadena alimentaria, en la capacidad de las grandes corporaciones para fijar precios, condicionar la producción y definir qué se produce, cómo se produce y para quién se produce, entonces la pregunta es inevitable, ¿hasta qué punto una política centrada en un bono alimentario puede alterar esas estructuras de poder? La experiencia acumulada durante décadas de iniciativas de consumo responsable, comercio justo, circuitos cortos o cooperativas de consumo muestra algo que resulta incómodo de asumir, y es que, aun siendo espacios valiosos de experimentación social, no han conseguido alterar de forma significativa la arquitectura global del sistema agroalimentario.

La cuestión no es si esa transferencia de recursos puede tener efectos en determinados nichos de mercado o en determinadas experiencias locales, que probablemente sí, sino si puede constituir una estrategia de transformación sistémica, hegemónica y popular. Porque no estamos hablando de una intervención marginal, sino de un volumen de recursos que, según sus propias estimaciones, alcanzaría cifras inmensas de gasto público. Y ante ese escenario, la pregunta ya no es solo económica, sino política en sentido estricto, qué tipo de institucionalidad se está creando, quién la gobierna, con qué legitimidad, con qué mecanismos de control democrático, y, sobre todo, qué tipo de relación establece con el conjunto del sistema público existente. Vamos a verlo.

Desde su formulación, la SSA se plantea como una extensión de la lógica de la Seguridad Social al ámbito alimentario. Sin embargo, su diseño introduce una serie de elementos híbridos que la alejan del modelo clásico de política pública. Su financiación se basa principalmente en cotizaciones obligatorias vinculadas al salario, aunque se abren otras posibilidades como reformas profundísimas del sistema fiscal actual, la lucha contra el fraude fiscal, reformas del IVA o transferencias desde otras partidas de los presupuestos públicos. Todas ellas con una probabilidad de materializarse, en el contexto actual, extremadamente baja.

En este sentido, la SSA no se concibe como un sistema de titularidad, gestión y fiscalización pública, sino como un mecanismo de contribución social obligatoria. Pero ni tan siquiera eso es lo más problemático, el mecanismo empieza a derrapar considerablemente cuando se constata que esa inmensa bolsa de dinero público se entregará a una red ciudadana paralela para que decida y administre qué alimentos se compran y donde.

La propuesta de SSA plantea que el funcionamiento del sistema descanse en una red de entidades locales —las llamadas cajas de alimentos— que agruparían a decenas de miles de personas en cada territorio. Estas estructuras asumirían funciones de gobernanza relevantes: selección de productos, definición de criterios de compra, acreditación de establecimientos y control del cumplimiento de estándares sociales y ambientales. Se plantea, además, que estos órganos garanticen la atención a necesidades alimentarias diversas, incluyendo restricciones culturales, sanitarias o éticas. No obstante, el diseño institucional de estas cajas permanece abierto, con escasa concreción sobre su composición, representatividad, mecanismos de toma de decisiones o resolución de conflictos.

Este diseño implica la construcción de un sistema altamente complejo de certificación, control y trazabilidad alimentaria, necesario para asegurar que los productos cumplen los criterios establecidos

En cuanto a los criterios de funcionamiento del sistema alimentario, la SSA propone la fijación participativa de precios tanto para productos nacionales como importados, con el objetivo de garantizar ingresos dignos a lo largo de la cadena productiva y evitar prácticas de competencia desleal. Asimismo, se prevé la aplicación de mecanismos de regulación del comercio exterior mediante precios mínimos de entrada y la incorporación de estándares de comercio justo en productos importados. Los criterios ambientales y de producción sostenible —frecuentemente asociados al enfoque agroecológico— serían definidos a diferentes escalas territoriales, en negociación entre entidades ciudadanas, cooperativas y administraciones públicas.

Este diseño implica la construcción de un sistema altamente complejo de certificación, control y trazabilidad alimentaria, necesario para asegurar que los productos cumplen los criterios establecidos. La amplitud y heterogeneidad de dichos criterios introduce, sin embargo, una dificultad estructural: la ausencia de una definición unificada y operativa de agroecología aplicable a gran escala, así como la potencial diversidad de interpretaciones en función del territorio o de la composición de los comités locales.

Las experiencias existentes que se invocan como antecedente de la SSA, principalmente en Francia y en algunos proyectos piloto en el Estado español, muestran una realidad más limitada. En la práctica, estas iniciativas se asemejan a cooperativas de consumo agroecológico o redes de distribución alternativa, con grupos reducidos de participantes y una escala de funcionamiento relativamente pequeña. El caso de Getafe, por ejemplo, se basa en un experimento financiado por una fundación privada, con un número reducido de personas que reciben una asignación mensual para consumir en un supermercado cooperativo ecológico, complementado con actividades de participación y trabajo voluntario. Estas experiencias se presentan como ensayos de un modelo más amplio, aunque su representatividad real respecto al sistema es muy cuestionable.

En el plano conceptual, la SSA se define como una política pública comparable a la sanidad universal, en tanto garantizaría un derecho básico mediante un mecanismo de acceso universal financiado colectivamente. Sin embargo, mientras la Seguridad Social clásica se basa en un sistema público de aseguramiento, gestión pública institucionalizada y prestación de derechos en función de contingencias, la SSA se configura como un sistema en el que la financiación pública es obligatoria, pero la gestión y la definición de criterios recaen en estructuras descentralizadas de carácter comunitario o mixto. Esta combinación genera una tensión entre su pretendida naturaleza de política pública universal y su diseño organizativo basado en la autogestión local.

Uno de los principales elementos que hacen que la SSA dance en el vacío se refiere, justamente, a esta gobernanza del sistema. La ausencia de un marco claro sobre la composición de los comités ciudadanos, los mecanismos de representación, la articulación entre niveles locales, regionales y estatales, o la resolución de conflictos normativos, plantea dudas relevantes sobre su viabilidad institucional. La descentralización radical del sistema podría dar lugar a una gran heterogeneidad de criterios y prácticas, con posibles desigualdades territoriales en el acceso y la definición de los derechos alimentarios.

Otro elemento crítico es la cuestión de la universalidad de la prestación. La SSA propone una asignación idéntica para toda la población, independientemente de su nivel de renta o patrimonio. Este enfoque se justifica como una forma de evitar la estigmatización asociada a las ayudas sociales tradicionales y de reforzar la idea de un derecho universal a la alimentación. Sin embargo, desde una perspectiva redistributiva, esta universalidad puede interpretarse como regresiva, en la medida en que asigna el mismo recurso público o salarial a personas con capacidades económicas muy distintas, incluyendo a los sectores de mayor renta. Quizás esa universalidad proclamada por la SSA tenga más bien que ver con la necesidad de querer llamar a esta propuesta Seguridad social, que un convencimiento real de que la ayuda tenga que ser la misma para una familia vulnerable que para Juan Roig, propietario de Mercadona.

El aspecto económico constituye otro eje central de la crítica. Con una población cercana a los 50 millones de personas, la dotación mensual propuesta supondría un coste anual cercano a los 90.000 millones de euros, una cifra de enorme magnitud en términos de gasto público. Una cantidad monumental de dinero público que representa más que el presupuesto total de Educación (66.200 millones), poco menos que el de Sanidad (103.600€), 12 veces más que las ayudas a la vivienda (7.000 millones), o 18 veces más que toda la ayuda agrícola vinculada a la PAC en el estado (4.889 millones). Este volumen equivaldría, de hecho, a una parte sustancial del presupuesto del Estado del bienestar y tendría un impacto significativo sobre el sistema de cotizaciones. En función de las estimaciones realizadas, la financiación mediante salarios podría implicar incrementos muy relevantes en las cargas contributivas (entre un 10 y un 15% más de retención de salarios), que sumados a los % ya existentes en la actualidad se traduciría en una presión prácticamente inasumible sobre los ya muy depauperados salarios que reciben las clases populares.

Pensar que se pueden sacar 90.000 millones de euros a través de modificar la política impositiva es, cuando menos, poco realista

Una de las últimas propuestas de financiación presentadas por parte de sus impulsores se basa en ir sumando millones de euros a partir de la lucha contra el fraude fiscal e importantes reformas del sistema de IRPF, del IVA, del impuesto sobre sociedades y del de sucesiones y donaciones. En un contexto como el actual, con una gravísima y profundísima crisis de financiación de lo público (solamente hace falta mirar al sector de la educación, la sanidad o el transporte público), pensar que se pueden sacar 90.000 millones de euros a través de modificar la política impositiva es, cuando menos, poco realista.

Por último, otro elemento preocupante de esta propuesta no reside únicamente en su arquitectura institucional o en la quimérica financiación, sino en su capacidad para desplazar el eje del debate político desde el terreno de la transformación estructural hacia el terreno de la gestión del consumo. Porque mientras la discusión se centra en cómo se distribuye una tarjeta, qué criterios se aplican para su uso o qué productos pueden adquirirse con ella, otras cuestiones centrales del sistema alimentario quedan en segundo plano, el control de las infraestructuras públicas alimentarias, la regulación de los márgenes de beneficio de las grandes empresas de distribución, la fijación de precios en origen y en destino, la planificación de la producción agrícola, la reforma de los sistemas de tenencia de la tierra o la construcción de redes públicas de abastecimiento alimentario, supermercados públicos, devolver los mercados municipales al ámbito público, cocinas municipales, comarcales, etc.. Esta es la palanca efectiva de transformación.

No estamos solo ante una propuesta incompleta, sino ante una propuesta que corre el riesgo de reorganizar la agenda política en torno a un marco que no cuestiona de forma directa los núcleos de poder del sistema agroalimentario. En este sentido, la Seguridad Social Alimentaria puede funcionar, incluso sin quererlo, como un dispositivo de desplazamiento del conflicto, situando la transformación en el terreno del consumo individual subvencionado mientras se deja intacto el terreno donde realmente se concentra el poder estructural del sistema alimentario. Se trata, en sentido literal, de una propuesta estrictamente reaccionaria, que estanca los procesos más profundos.

El riesgo, por tanto, no es solo técnico ni organizativo, sino político en un sentido más amplio, porque una propuesta que nace con voluntad transformadora puede acabar insertándose en una lógica de gestión del malestar social sin alterar las estructuras que lo producen

Recuerden que allí donde se han producido avances significativos en derechos sociales, no ha sido a través de la expansión de mecanismos de voucherización del acceso a servicios, sino a través de la construcción de sistemas públicos, universales y desmercantilizados. El riesgo, por tanto, no es solo técnico ni organizativo, sino político en un sentido más amplio, porque una propuesta que nace con voluntad transformadora puede acabar insertándose en una lógica de gestión del malestar social sin alterar las estructuras que lo producen. Y cuando eso ocurre, la capacidad de transformación se diluye, aunque el discurso siga manteniendo intacta su ambición inicial.

Ni el colectivo campesino ni las reivindicaciones sociales vinculadas al consumo demandan cheques regalo, y mucho menos si se ponen en manos de comités ciudadanos locales sin mandato ni supervisión pública, lo que se demanda es un cambio en la propiedad de los sistemas de producción de alimentos y poner el derecho a una alimentación adecuada en el centro desplegando el programa que los movimientos sociales llevan reivindicando desde hace más de 30 años. Para ello no hacen falta cheques regalo, de la misma manera que para solucionar la crisis habitacional no se demandan ayudas parciales regresivas sino meter mano al sector inmobiliario desde lo público y priorizar los derechos humanos, no la ganancia corporativa.

Un banco de alimentos generalizado, financiado con dinero público erosiona todas estas luchas, las debilita y, en definitiva, fortalece al modelo que pretende combatir.