Energía nuclear
Una espada de Damocles de doble filo

Artículo publicado originalmente en Beyond Nuclear International.

Aunque apenas se menciona en los principales medios de comunicación, el Tribunal Supremo de EE.UU. puede haber asumido el caso potencialmente más importante de su nuevo mandato al conceder la certificación a Interim Storage Partners, LLC contra Texas, un caso sobre el almacenamiento de combustible radiactivo gastado procedente de centrales nucleares.

El Tribunal Supremo decidirá si confirma o no una decisión del Quinto Circuito según la cual la Comisión Reguladora Nuclear (NRC) no tiene potestad legal para autorizar a una empresa privada a construir una instalación de almacenamiento externo de residuos radiactivos peligrosos procedentes de centrales nucleares.

Dependiendo de los fundamentos jurídicos de la decisión del Tribunal Supremo, podría aumentar aún más el poder de los tribunales para anular las decisiones de los organismos reguladores.

Dependiendo de los fundamentos jurídicos de la decisión del Tribunal Supremo, podría aumentar aún más el poder de los tribunales para anular las decisiones de los organismos reguladores.

El caso podría determinar si empresas de inteligencia artificial como Microsoft y Google pueden construir una nueva generación de centrales nucleares para abastecer el voraz apetito de electricidad de la inteligencia artificial. Dependiendo de sus fundamentos, también podría afectar a la capacidad de las agencias reguladoras para funcionar de manera eficiente sin que los tribunales las cuestionen.

Las cuestiones del caso han unido a una improbable coalición de ecologistas, republicanos de Texas, demócratas de Nuevo México y la industria del petróleo y el gas contra una agrupación igualmente improbable de la administración Biden, la industria de la energía nuclear y empresas tecnológicas de IA como Microsoft y Google.

Cuestiones de fondo jurídico

Las cuestiones medioambientales y jurídicas del caso tienen una larga historia. La industria de la energía nuclear ha acumulado casi 100.000 toneladas métricas de residuos radiactivos que deben depositarse en un lugar que pueda ser seguro durante millones de años. La mayor parte de los residuos se almacenan ahora en instalaciones temporales adyacentes a las centrales que los generan, pero esos lugares se están quedando sin espacio y pueden no ser seguros a largo plazo. En la década de 1980, el Congreso aprobó y modificó la Ley de Política de Residuos Nucleares (Nuclear Waste Policy Act), que preveía un emplazamiento permanente para los residuos y designó entonces Yucca Mountain (Nevada) como único emplazamiento. Pero los planes para el emplazamiento se abandonaron debido a la oposición medioambiental y política, por lo que no queda ningún emplazamiento permanente para los residuos nucleares desechables.

La industria de la energía nuclear ha acumulado casi 100.000 toneladas métricas de residuos radiactivos que deben depositarse en un lugar que pueda ser seguro durante millones de años. La mayor parte de los residuos se almacenan ahora en instalaciones temporales adyacentes a las centrales que los generan, pero esos lugares se están quedando sin espacio y pueden no ser seguros a largo plazo.

En respuesta, por primera vez la Comisión Reguladora Nuclear empezó a conceder licencias para instalaciones de almacenamiento «provisional» que se encontraban fuera del emplazamiento (y a menudo a cientos de kilómetros de distancia) de las centrales que generaban los residuos, alegando autoridad en virtud de la Ley de Energía Atómica. Una de esas licencias era para una instalación de almacenamiento externo en la cuenca del Pérmico (Texas). El fiscal general republicano de Texas, Ken Paxton, y una empresa privada de petróleo y gas presentaron una demanda, alegando que el gobierno federal carecía de autoridad legal para expedir una licencia de almacenamiento provisional fuera de las instalaciones.

El conservador Quinto Circuito dio la razón a los demandantes: “Texas tiene razón. La Ley de Energía Atómica no confiere a la Comisión la amplia autoridad que reclama para conceder licencias a particulares para almacenar combustible nuclear gastado fuera del reactor. Y la Ley de Política de Residuos Nucleares establece un amplio régimen jurídico para hacer frente a los residuos nucleares generados a partir de la generación de energía nuclear comercial, excluyendo así la reclamación de la comisión de la autoridad”.

El Quinto Circuito anuló la licencia. El Tribunal Supremo de los EE.UU. acaba de conceder la citación y verá el caso esta legislatura. Su decisión será probablemente muy importante, tanto por razones medioambientales y de desarrollo de la IA como por razones jurídicas.

Desde el punto de vista medioambiental, la construcción de nuevas centrales nucleares lleva décadas paralizada, tanto por su coste como por catástrofes medioambientales como Three Mile Island, Chernóbil y Fukushima, como por películas antinucleares como Silkwood, de Mike Nichols, protagonizada por Meryl Streep.

El papel de las empresas de alta tecnología en la expansión de la energía nuclear para la IA

Sin embargo, la voraz demanda de electricidad para alimentar la IA está llevando a empresas de alta tecnología como Microsoft y Google a revitalizar la energía nuclear. Los analistas de Goldman Sachs afirman que se necesita casi 10 veces más energía para alimentar un ChatGPT que para realizar una búsqueda en Google: la demanda de energía de los centros de datos crecerá un 160% en los próximos cinco años. Morgan Stanley prevé que las emisiones mundiales de los centros de datos acumulen 2.500 millones de toneladas métricas equivalentes de dióxido de carbono para entonces.

Los analistas de Goldman Sachs afirman que se necesita casi 10 veces más energía para alimentar un ChatGPT que para realizar una búsqueda en Google: la demanda de energía de los centros de datos crecerá un 160% en los próximos cinco años. Morgan Stanley prevé que las emisiones mundiales de los centros de datos acumulen 2.500 millones de toneladas métricas equivalentes de dióxido de carbono para entonces.

Microsoft ha contratado la reapertura de la central de Three Mile Island, actualmente paralizada, y el acceso a toda su producción para los centros de datos de Microsoft. El operador busca cientos de millones en exenciones fiscales del gobierno federal al amparo de la Ley de Reducción de la Inflación del Presidente Joe Bidens, que, según afirma, son necesarias para que la reapertura sea económicamente viable. La exsecretaria de Energía, Jennifer Granholm, declaró en el pasado que las subvenciones federales podrían reducir hasta la mitad el coste de poner en marcha una nueva central.

En marzo, una filial de Amazon compró un centro de datos nuclear en Pensilvania por 650 millones de dólares.

Será muy importante que el Tribunal Supremo confirme el resultado del Quinto Circuito, lo que frenaría en gran medida los intentos de la alta tecnología de poner en marcha la energía nuclear sin tiempo para reexaminar los peligros medioambientales.

Google ya ha anunciado que apoyará la construcción de siete pequeños reactores de energía nuclear en Estados Unidos, para ayudar a alimentar su creciente apetito de electricidad para la IA y poner en marcha un renacimiento nuclear estadounidense.

Será muy importante que el Tribunal Supremo confirme el resultado del Quinto Circuito, lo que frenaría en gran medida los intentos de la alta tecnología de poner en marcha la energía nuclear sin tiempo para reexaminar los peligros medioambientales.

Las empresas tecnológicas afirman que la reactivación de la energía nuclear reducirá las emisiones de CO2 y contribuirá al cambio climático global. Pero ignoran las antiguas advertencias de los ecologistas sobre los peligros potencialmente catastróficos de la energía nuclear.

Si el Tribunal Supremo confirma la decisión del Quinto Circuito que prohíbe la concesión de licencias para vertederos de residuos nucleares fuera de las instalaciones, podría ralentizar considerablemente el renovado impulso de la energía nuclear, sobre todo por parte de las empresas de alta tecnología. Eso podría dar más tiempo para evaluar los peligros potenciales de la renovación generalizada de la energía nuclear.

Pero dependiendo de los fundamentos jurídicos de la decisión del TSE, podría aumentar aún más el poder de los tribunales para anular las decisiones de los organismos reguladores.

El Quinto Circuito utilizó varios razonamientos para bloquear la licencia de instalaciones temporales de residuos nucleares fuera del emplazamiento. El primero, y menos preocupante, es su argumentación estatutaria de que la Ley de Energía Atómica es «inequívoca» y «no autoriza en ninguna parte la expedición de una licencia de materiales para poseer combustible nuclear gastado por ningún motivo, y mucho menos con el único fin de almacenar dicho material en una instalación independiente». Si el Tribunal de Justicia da la razón al Quinto Circuito exclusivamente por motivos de interpretación de la ley, crearía unos precedentes poco problemáticos para las agencias reguladoras en general.

Si el Tribunal de Justicia da la razón al Quinto Circuito exclusivamente por motivos de interpretación de la ley, crearía unos precedentes poco problemáticos para las agencias reguladoras en general.

La doctrina de las cuestiones importantes

Pero el Quinto Circuito fue innecesariamente más allá, al sostener que «incluso si los estatutos fueran ambiguos, la interpretación [del Gobierno] no tendría derecho a deferencia por parte de los tribunales», de conformidad con la doctrina Chevron, en virtud de la cual durante décadas anteriores, hasta que fue rechazada recientemente por el Tribunal Roberts, los jueces se remitían a la experiencia de las agencias reguladoras a la hora de interpretar razonablemente los estatutos ambiguos.

El Quinto Circuito citó la decisión del Tribunal de Justicia que sentó precedente en 2022 en el caso Virginia Occidental contra la EPA, en el que, por primera vez, una mayoría conservadora de jueces del Tribunal de Justicia se basó en la doctrina de las «cuestiones importantes» para anular una norma importante de la Agencia de Protección del Medio Ambiente. En virtud de la recién inventada doctrina de las «cuestiones importantes», el TSE dictaminó que los tribunales no deben ceder ante las agencias en asuntos de «gran importancia económica o política» a menos que el Congreso de los EE.UU. haya otorgado explícitamente a las agencias la autoridad para actuar en esas situaciones.

En virtud de la recién inventada doctrina de las «cuestiones importantes», el TSE dictaminó que los tribunales no deben ceder ante las agencias en asuntos de «gran importancia económica o política» a menos que el Congreso de los EE.UU. haya otorgado explícitamente a las agencias la autoridad para actuar en esas situaciones.

Citando el caso Virginia Occidental contra la EPA, el Quinto Circuito sostuvo que «[L]a eliminación de la energía nuclear es una cuestión de enorme “importancia económica y política”. Qué hacer con la creciente acumulación de residuos nucleares de la nación es una cuestión importante que -como demuestra la historia del depósito de Yucca Mountain- ha sido objeto de acaloradas disputas durante más de medio siglo».

Es dudoso que el Quinto Circuito necesitara llegar a las cuestiones relativas a la doctrina de las cuestiones importantes para bloquear el depósito de residuos. Ya había decidido que los estatutos eran «inequívocos» y, por tanto, no era necesario decidir qué pasaría si fueran «ambiguos», que es la única situación en la que podría aplicarse la doctrina de las cuestiones importantes. Si el Tribunal Supremo quiere confirmar el resultado del Quinto Circuito, puede simplemente aceptar que los estatutos no eran ambiguos y tratar las partes de la decisión que implican la doctrina de las cuestiones importantes como mero dicta. Eso no sentaría ningún precedente adicional sobre cuándo los tribunales pueden cuestionar la experiencia de las agencias reguladoras.

¿Qué parte tiene derecho a demandar?

También hay una cuestión de procedimiento en el caso que, dependiendo de la decisión del Tribunal Supremo, podría sentar un precedente que permitiera a un mayor número de entidades impugnar legalmente las decisiones de los organismos reguladores. En virtud de la Ley Hobbs, una «parte perjudicada» por una orden final de una agencia puede solicitar la revisión judicial en un tribunal federal de apelaciones.

La NRC argumentó, sin embargo, que los demandantes no eran partes perjudicadas por la orden de concesión de licencias de la NRC porque no eran partes en el procedimiento administrativo subyacente. El Quinto Circuito citó su propio precedente afirmando que la Ley Hobbs contiene una excepción «ultra vires» al requisito de parte perjudicada cuando el peticionario ataca la acción de la agencia por exceder su autoridad y, por tanto, los demandantes tenían derecho a demandar.

El Quinto Circuito citó su propio precedente afirmando que la Ley Hobbs contiene una excepción «ultra vires» al requisito de parte perjudicada cuando el peticionario ataca la acción de la agencia por exceder su autoridad y, por tanto, los demandantes tenían derecho a demandar.

Al conceder la certificación, el Tribunal de Justicia aceptó pronunciarse sobre dos cuestiones. La primera es la cuestión de fondo sobre si el gobierno se excedió en su autoridad al conceder la licencia de almacenamiento nuclear fuera de las instalaciones. La segunda es la cuestión procesal de si una alegación de ultra vires puede anular las limitaciones estatutarias a la jurisdicción, como sostuvo el Quinto Circuito. Si SCOTUS dictamina que el Quinto Circuito se equivocó al conceder jurisdicción a los demandantes, el resultado probable sería que las licencias para instalaciones de residuos nucleares fuera del emplazamiento seguirían adelante y se ampliarían.

Sería de gran relevancia que el Tribunal Supremo simplemente confirmara el fallo del Quinto Circuito, y lo que supondría para los intentos de la alta tecnología de poner en marcha la energía nuclear sin tiempo para reexaminar los peligros medioambientales. Al mismo tiempo, si el Tribunal Supremo también dictamina que los demandantes tenían un derecho ultra vires a demandar, podría paralizar aún más la capacidad de las agencias reguladoras de actuar para proteger el interés público en virtud de amplias concesiones de poder.

Traducción de Raúl Sánchez Saura.