Colombia
Desmantelar el negocio del narcotráfico: hacia una nueva política de drogas en Colombia

“Les propongo como presidente de uno de los países más hermosos de la tierra, y de los más ensangrentados y violentados, acabar la guerra contra las drogas y permitir que nuestro pueblo viva en paz”
Gustavo Petro, primer discurso ante la ONU

Existe una convicción creciente en la opinión pública internacional de que la estrategia de guerra contra las drogas impulsada por Estados Unidos y sus aliados en todo el mundo durante más de medio siglo fue un rotundo fracaso. Esa estrategia antinarcóticos militarizada naufragó en su propósito de reducir la producción de sustancias psicoactivas ilegales, que no dejó de crecer año tras año. Tampoco fue efectiva en la contención del consumo y menos aún en reducir los problemas de salud pública de los usuarios. 

Los países productores de materia prima para la elaboración de drogas ilegales, como es el caso de la coca en Colombia y de la amapola en Afganistán, han sido los más castigados por la intervención exterior y la violencia extrema de las mafias del narcotráfico consolidadas con la política represiva. Dichas organizaciones criminales se han adueñado de los principales resortes de poder de los respectivos Estados, aliándose con dirigentes políticos, fiscales, policías, jueces, militares y terratenientes para aumentar su influencia y conservar la impunidad.

El fracaso de la guerra contra las drogas

El Gobierno de Colombia ha tomado la iniciativa mundial en proponer un cambio de paradigma en el tratamiento del comercio mundial de drogas psicoactivas. En su primera intervención ante la Asamblea General de la ONU, en septiembre de 2022, el presidente Gustavo Petro esbozó los fundamentos de la política de drogas de Colombia durante su presidencia. Una política nacional de drogas completamente opuesta a la de sus antecesores, enmarcada en un proyecto estratégico de lucha contra el cambio climático como prioridad absoluta. Abandonar la inútil y perjudicial guerra contra las drogas para centrar los esfuerzos en combatir el uso de combustibles fósiles fue la principal idea-fuerza de su alocución.

Consciente de que ambos cambios de rumbo deben articularse en un contexto de cooperación internacional, Petro formuló este enorme desafío: “¿Qué es más venenoso para la humanidad, la cocaína, el carbón o el petróleo? El dictamen del poder ha ordenado que la cocaína es el veneno y debe ser perseguida, así ella solo cause mínimas muertes por sobredosis, y más por las mezclas que provoca su clandestinidad dictaminada, pero en cambio el carbón y el petróleo deben ser protegidos, así su uso pueda extinguir a toda la humanidad. Estas son las cosas del poder mundial, cosas de la injusticia, cosas de la irracionalidad, porque el poder mundial se ha vuelto irracional”.

Consciente de que ambos cambios de rumbo deben articularse en un contexto de cooperación internacional, Petro formuló este enorme desafío: “¿Qué es más venenoso para la humanidad, la cocaína, el carbón o el petróleo?”

La necesidad de una nueva política internacional de drogas estuvo presente en el encuentro que mantuvieron Gustavo Petro y el presidente mexicano, Manuel López Obrador, en noviembre de 2022 en México. Ambos mandatarios convocaron a una gran conferencia de dirigentes de la región con el fin de “rediseñar y replantear la política de drogas”, según se indicó entonces en un comunicado conjunto de las dos cancillerías.

Manuel López Obrador declaró unos días más tarde: “El presidente Gustavo Petro tiene una propuesta, la esbozó, dio a conocer los lineamientos generales. La idea es atender más lo preventivo, el que se pueda evitar que la gente, sobre todo los jóvenes, por necesidad, se dediquen a estas actividades ilícitas”. Y aseguró que su Gobierno coincide con esos lineamientos. Ambos presidentes promueven desde entonces conjuntamente un cambio de paradigma en la lucha antidrogas que apunte a las causas estructurales del consumo, poniendo énfasis en la cuestión de la demanda que genera la persistencia de la oferta. 

En apoyo de la política de drogas del Gobierno de Colombia se manifestaron también los países con políticas progresistas integrados en el Grupo de Puebla, durante la reunión que mantuvieron en noviembre de 2022 en Santa Marta. El comunicado final del VIII Encuentro de mandatarios y expresidentes de estos países sitúa los nuevos términos del debate: “El Grupo de Puebla constata que el narcotráfico se ha convertido en un problema transnacional y global. Los principales países consumidores deben asumir su responsabilidad en buscar una salida distinta al problema. Por eso proponemos una alianza latinoamericana para encontrar una solución basada en la desregulación de la prohibición de las drogas, y de dar un tratamiento social y sanitario, y no exclusivamente penal, a la adicción y el consumo”.

Conferencia Latinoamericana sobre Drogas

A fin de intercambiar ideas y buscar soluciones continentales a la situación actual, impuesta por las políticas de los países consumidores, los gobiernos de Colombia y México convocaron a una Conferencia Latinoamericana y del Caribe sobre Drogas, celebrada en Cali entre el 7 y el 9 de septiembre de 2023. A la reunión asistió Manuel López Obrador e intervinieron una veintena de delegaciones de países latinoamericanos y caribeños. En palabras de la ministra colombiana de Ambiente, Susana Muhamad, con esta iniciativa se busca “construir un consenso latinoamericano” para abordar desde otro enfoque la problemática de las drogas. Esta primera reunión de expertos de diferentes países sería la antesala de una futura cumbre de presidentes de la región.

En su intervención de cierre de la Conferencia, el presidente de Colombia expuso los principales lineamientos de su política de drogas, formulada en un documento de 80 páginas titulado Sembrando vida desterramos el narcotráfico. Petro ahondó en sus críticas al fracaso de la guerra contra las drogas declarada por Estados Unidos y situó a los países latinoamericanos como las principales víctimas de esas políticas perjudiciales y contraproducentes.

Tras recordar que Colombia tiene “una experiencia de 50 años, sanguinaria y feroz”, de fracasada guerra contra las drogas, Gustavo Petro definió el motivo fundamental de la convocatoria: “Quizás el hecho de ser los citantes de esta reunión Colombia y México, tiene un valor en el planeta Tierra, en la Humanidad. Porque nosotros somos las mayores víctimas de esta política”, dijo, a pesar de haber sido señalados 50 años como victimarios. Argumentó que la fallida estrategia de guerra acabó por extenderse a todo el continente, convirtiéndose en un problema americano, “de todas las Américas”: “Nuestro silencio en estos 50 años ha sido cómplice con un genocidio en nuestros países, porque eso es lo que ha provocado la política oficial de guerra contra las drogas en nuestra América Latina, un genocidio”.

Los presidentes de México y Colombia promueven un cambio de paradigma en la lucha antidrogas que apunte a las causas estructurales del consumo

El propósito de la Conferencia es que “América Latina hable por sí misma, y no repita los discursos oficiales del poder mundial en este tema específico”, que tiene unas consecuencias dramáticas para los países latinoamericanos: “La guerra contra las drogas ha hecho víctimas a todas las sociedades latinoamericanas de sus consecuencias.”

Uno de los principales resultados del encuentro fue la firma de un documento por parte de las delegaciones de los 19 países latinoamericanos participantes en la Conferencia, comprometiéndose a abordar el problema internacional de las drogas con un nuevo enfoque que permita crear espacios de diálogo para legitimar y revalorizar internacionalmente a las plantas de uso ancestral como la coca. Uno de los puntos más controvertidos de la Conferencia, no reflejado en el documento final, fue la propuesta de sacar a la hoja de coca de la lista amarilla de estupefacientes, en la que figura desde la Convención sobre Estupefacientes celebrada en Viena en 1961. El debate seguirá abierto mediante la conformación de un Grupo de Seguimiento que aportará sus conclusiones a organismos internacionales, como la Comisión de Estupefacientes de la ONU, que se reúne en marzo de 2024, con el fin de propiciar una cumbre de jefes de Estado en 2025 también en el marco de Naciones Unidas.

Los debates sobre la regulación de las drogas en Colombia

Varias instituciones colombianas y organizaciones internacionales se han abocado desde hace mucho tiempo a la tarea de investigar cómo sería una posible regulación del cultivo y comercio de las principales drogas consideradas ‘ilícitas’ que se producen en Colombia. Por ejemplo, seis instituciones académicas y de la sociedad civil (CESED, ATS, Elementa DDHH, Dejusticia, Viso Mutop y FIP) han elaborado conjuntamente un Memorando al Gobierno Nacional sobre la nueva política de drogas, presentado en septiembre de 2022, con una serie de recomendaciones para “reformar” esa política. Dicha reforma es “un paso necesario para alcanzar la paz en Colombia” ya que “el prohibicionismo ha sido un factor de persistencia del conflicto armado”. El Memorando sugiere una estrategia a seguir en el corto y mediano plazo sobre la regulación del cannabis, las plantaciones de coca y la producción y el consumo de cocaína. 

La regulación del cannabis recreativo

El proyecto de ley para regularizar el cannabis de uso adulto fue radicado en el Congreso por el senador liberal Juan Carlos Losada y contó con el firme respaldo del Pacto Histórico y de otros sectores políticos. No es el primer proyecto presentado en este sentido, ya que se tramitaron otros similares en 2019, 2020 y 2021, que sin embargo no consiguieron llegar al debate en sesión plenaria. 

El mayor obstáculo de un proyecto semejante es que que supone cambiar el artículo 49 de la Constitución sobre el Derecho a la Salud, que fue modificado en 2009, durante el Gobierno de Uribe, a fin de incluir la prohibición del porte y consumo de sustancias psicoactivas, un precepto que antes no existía en la norma constitucional. Con ese añadido quedó reforzado el prohibicionismo como el principal rasgo de la política nacional de drogas.

La propuesta de ley de regulación del cannabis de uso adulto fue aprobada en octubre de 2022 por la Cámara de Representantes, con 105 votos a favor y 33 votos en contra, incluyendo la necesaria modificación del artículo 49 de la Constitución, y todo parecía indicar que también se aprobaría en el Senado, donde fue necesario realizar nueve debates antes de someter a votación el proyecto de ley. Se votó el 20 de junio de 2023, el último día de la legislatura, y la oposición consiguió impedir que esa ley prosperase. En efecto, la propuesta de regulación del cannabis para uso recreativo obtuvo 47 votos favorables y 43 en contra, pero no hubo suficiente quorum y la ley naufragó por falta de mayoría calificada. Se requerían como mínimo 54 votos a favor para aprobar la iniciativa. Votaron afirmativamente los senadores del Pacto Histórico, los Comunes, la casi totalidad de Verde Centro Esperanza, y varios representantes del Partido Liberal y algunos de la U. Con todos los votos en contra del Centro Democrático, el Partido Conservador y el Partido Radical.

Dado este resultado, el mejor alcanzado hasta la fecha pero aún insuficiente, el gobierno del Pacto Histórico deberá sopesar la correlación de fuerzas con los demás grupos políticos antes de volver a presentar un proyecto similar en la nueva legislatura.

Regular la coca y sus derivados

El inicio del boom económico de la cocaína en Colombia comenzó años después del de la marihuana, a finales de la década de 1970, con la expansión de la demanda de esta droga en el mercado estadounidense. La hoja de coca empleada como materia prima de la cocaína ya se cultivaba desde la década de 1960, pero su articulación en forma de economías regionales y su exportación a gran escala fue posterior. 

Las estrategias de erradicación forzada de las plantaciones de coca no consiguieron reducir la superficie sembrada sino todo lo contrario. Los cultivos de hoja de coca aumentaron desde unas 140.000 Ha al comienzo del Plan Colombia, en el año 2000, hasta 204.000 Ha en 2021 y 230.000 Ha en 2022, según los más recientes datos de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), publicados en informes de marzo y septiembre de 2023, en los que se asegura que la producción mundial de cocaína se ha disparado en los últimos años. Esta evolución de los cultivos ilegales, a pesar de haberse aplicado todas la técnicas represivas auspiciadas por Estados Unidos —con el enorme daño que han causado a la población—, demuestra la inutilidad de una estrategia militarizada de erradicación, que arrasa los territorios con glifosato u otros productos nocivos para los habitantes y el medio ambiente. 

“Proponemos una alianza latinoamericana para encontrar una solución basada en la desregulación de la prohibición de las drogas, y de dar un tratamiento social y sanitario, y no exclusivamente penal, a la adicción y el consumo”

En realidad, atendiendo a estos datos, el consumo de cocaína sigue en aumento y no fue sustituido por el de ninguna otra droga. Las incautaciones practicadas en 2021 alcanzaron la cifra récord de casi 2.000 toneladas. Los datos de incautaciones indican que el tráfico se está expandiendo hacia África, Asia y Australia, más allá de los tradicionales grandes mercados en Norteamérica y Europa. El consumo de cocaína habría crecido en más del 10 % en dos años, desde 20 millones de personas en 2019 hasta más de 22 millones en 2021.

No hay una correlación directa entre el aumento del consumo de fentanilo en Estados Unidos y la caída de la demanda de la pasta básica de coca. El perfil social del consumidor habitual de fentanilo y de otras metanfetaminas no se corresponde con el del consumidor de cocaína, y es muy extraña la combinación de ambas drogas. En cambio, el fentanilo sí suele emplearse con otras drogas como la heroína, aumentando así su letalidad. En este sentido convendría establecer un diagnóstico realista para la construcción de la nueva política de drogas: con las estadísticas a la vista, la tendencia del mercado consumidor no apunta a sustituir la cocaína por el fentanilo, ya que ambas drogas están presentes simultáneamente e incrementan su penetración en distintos segmentos de la sociedad. 

El mercado internacional no redujo su interés por la cocaína, aunque podría afirmarse que sí lo hizo (¿temporalmente?) por la cocaína colombiana, o al menos por la pasta básica que se produce en algunas regiones del país (por ejemplo el Putumayo). La caída del precio de la hoja de coca y de la pasta básica para los cultivadores colombianos podría entenderse como el resultado de un desplazamiento de las compras de suministros hacia otros mercados, que permitan a las organizaciones narcotraficantes abastecerse sin los controles cada vez más estrictos que establece la nueva política de drogas del gobierno colombiano.

Con las estadísticas a la vista, la tendencia del mercado consumidor no apunta a sustituir la cocaína por el fentanilo, ya que ambas drogas están presentes simultáneamente e incrementan su penetración

Este desplazamiento del mercado hacia otros proveedores, como Perú y posiblemente Bolivia, explicaría la caída de la demanda y de los precios de la hoja de coca y de la pasta básica colombianas. El investigador Ricardo Vargas da cuenta en un completo informe que “el cálculo de Estados Unidos sobre el potencial productivo de cocaína (por Ha cultivada) para Perú y Bolivia es el doble del que estima para Colombia”. Indica también que las hectáreas cultivadas en Perú pasaron de 48.000 Ha en 2017 a 84.400 Ha en 2021, un incremento en una escala muy superior al de Colombia. 

Un primer proyecto de regulación de la hoja de coca y sus derivados se presentó ante una Comisión del Senado colombiano en abril de 2021. Auspiciado por los senadores Feliciano Valencia e Iván Marulanda, obtuvo 12 votos a favor y ninguno en contra. Esta propuesta de ley no prosperó después en un debate general. Su finalidad era “regular toda la cadena de valor de la hoja de coca, desde su producción hasta su procesamiento y distribución en el mercado”. El Estado se encargaría de comprar toda la cosecha de hoja de coca que producen los campesinos cultivadores para suministrarla a “líneas de producción básicamente ancestrales, artesanales, de las comunidades indígenas y campesinas: alimentos, cosméticos, productos medicinales”, según afirmó Iván Marulanda en la presentación del proyecto de ley, en agosto de 2020. Por otro lado, el Estado se ocuparía de producir y distribuir la cocaína necesaria para atender el mercado interno, que se calcula en unos 260.000 consumidores. “El Estado va a entregarle a esos consumidores una droga de primera calidad a través de la red sanitaria del país”, después de una entrevista con un facultativo del sistema de salud. Según este proyecto se legalizarían todos los cultivos que estuvieran certificados en los registros de Naciones Unidas y los demás se declararían ilegales. 

La propuesta contó con notables apoyos internacionales. Por ejemplo, la ONG Transform Drug Policy Foundation, influyente en algunos sectores del Parlamento británico, sugirió que el Estado debería centralizar todos los procesos en una eventual regulación: “El Estado debería comprarles a los campesinos la materia prima, brindar licencias a laboratorios para su procesamiento y tendría el monopolio de la distribución en puntos de venta estilo farmacia, teniendo en cuenta que la cocaína genera más riesgos que, por ejemplo, la marihuana y su venta debe contemplar factores como la edad y la historia médica”, declaró Mary Ryder, investigadora de esa ONG.

El aspecto que se considera clave de este cambio de política es la dignificación del campesino que vive del cultivo de la coca, superando el estigma que implica la estrategia de erradicación forzada con la complementación de una estrategia de valorización de su producto. El relato habitual de los campesinos es que mientras la cosecha de yuca y otros alimentos apenas les garantiza la supervivencia, la producción de hoja de coca les ha permitido una vida digna, con acceso a la educación y la salud para sus hijos. 

Este problema se relaciona directamente con el incumplimiento, durante el Gobierno de Iván Duque, del Punto 4 del Acuerdo de Paz, que estableció compensar a los campesinos que emprendieran la erradicación voluntaria de las plantas de coca con otros proyectos productivos. El Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) atrajo durante los gobiernos anteriores la incorporación de 99.000 familias, pero cinco años después solo el 8,6 % de estas familias que erradicaron sus cultivos de coca contaban con un proyecto productivo. Un problema agravado por la escasa titulización de las tierras que trabajan los cultivadores de coca. Se calcula que hasta un 75 % de los cultivos de coca se realizan en tierras fiscales o de titularidad no registrada.

La nueva política de drogas 2023-2033

La política de drogas 2023-2033 se fundamenta en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que la considera un componente esencial para alcanzar sus objetivos: “Resulta indispensable diseñar una nueva política de drogas, basada en el cuidado de la vida, con enfoque territorial y ambiental, y construida a partir de espacios plurales de diálogo con actores estratégicos, autoridades y étnicas, sustentada en un cambio cultural para dejar atrás el prohibicionismo.” 

Esta nueva política es un enorme desafío, articulado a su vez con la necesidad de alcanzar la Paz Total en los territorios. Al frente de este plan de largo aliento se ha situado a Gloria Miranda, la directora de Política de Drogas, quien se ocupó durante los meses de recabar propuestas y sugerencias entre las comunidades directamente afectadas por los cultivos considerados ilícitos. Tras mantener reuniones con campesinos y comunidades étnicas en el marco de una Comisión Mixta con presencia del Gobierno, se suscribió una declaración conjunta de apoyo desde los territorios al nuevo enfoque de la política nacional de drogas. “La apuesta es corregir esa ausencia histórica del Estado en los territorios”, resalta Gloria Miranda, y justifica el plazo de diez años porque “en cuatro años es imposible cambiar más de medio siglo de unas políticas que no han dado los resultados esperados”.

Durante los meses de abril y mayo de 2023 se inició un diálogo continuo con las comunidades más implicadas en esta problemática, cuyas conclusiones se conocieron en una sesión de Rendición de Cuentas de la Construcción de la Política de Drogas realizada a finales de agosto en el Putumayo. Las consultas a los campesinos se efectuaron en 27 espacios de participación de la sociedad civil, repartidos en 17 departamentos, los que reúnen mayores cultivos ilícitos. Participaron unos 130 delegados en cada uno de esos encuentros: organizaciones sociales de campesinos, cultivadores, indígenas, afrodescendientes, mujeres y jóvenes. En total participaron más de 2.700 personas. 

La nueva política de drogas que ha definido el gobierno Petro se articula mediante la combinación de dos pilares básicos: oxígeno y asfixia. ‘Oxígeno’ para las comunidades campesinas y étnicas para poder diversificar sus cultivos y optar por la sustitución voluntaria con apoyo del gobierno. Y ‘asfixia’ para los narcotraficantes, aumentando el volumen de incautaciones, pero también adoptando una serie de medidas destinadas a impedir la producción de cocaína o heroína a gran escala. Una de las medidas más importantes, junto con la destrucción de laboratorios, es el control que se ejercerá sobre la infraestructura, con un sistema de registro de las empresas metalúrgicas que provean equipos para la producción de estas sustancias. Así mismo, se establecerá un control estratégico de la producción de insumos y precursores químicos utilizados para la producción de drogas, y se profundizará la persecución de las finanzas ilegales y el lavado de activos.

La nueva política de drogas que ha definido el gobierno Petro se articula mediante la combinación de dos pilares básicos: oxígeno para el campesinado y asfixia para los narcotraficantes

En contrapartida, el pilar ‘oxígeno’ consiste en “apoyar el tránsito integral hacia economías lícitas y la reducción de vulnerabilidades de los territorios y poblaciones (rurales y urbanas) que dependen y han sido afectadas por el mercado ilegal de las drogas”. Ello implica también “transformar las condiciones económicas, sociales y culturales de los territorios afectados.”

El plan estima el impacto social que tendrán estas medidas: “Esta política posibilitará que aproximadamente 50.000 familias, de las casi 115.000 que actualmente dependen de la coca de manera ilegal como su medio de sustento, puedan transitar hacia actividades económicas legales”. Ello se conseguiría cumpliendo con el objetivo de una “reducción de 90.000 hectáreas de coca de uso ilícito para el 2026”, de las cuales 69.000 se erradicarán voluntariamente, en el marco de procesos de desarrollo rural, “y 23.000 hectáreas con cultivos de alto rendimiento industrial se eliminarán forzosamente”. 

El plan Sembrando vida, desterramos el narcotráfico “reconoce que el mercado de drogas es un problema transnacional”, y plantea que “todos los países deben abordar conjuntamente este flagelo, evitando que los costos recaigan principalmente en los productores y países de tránsito”, según un principio de responsabilidad compartida. 

Este nuevo enfoque del tema de las drogas se abre camino en el mundo, impulsado ahora bajo el liderazgo del gobierno de Colombia. Los esfuerzos de Gustavo Petro por situar el cambio de la política de drogas como prioridad estratégica de su política exterior han recibido importantes apoyos internacionales. Por ejemplo, ha contado con el decidido apoyo de la Comisión Global sobre Política de Drogas, una institución a la que pertenecen, entre otros, los ex presidentes colombianos César Gaviria y Juan Manuel Santos, así como el ex presidente mexicano Ernesto Zedillo y el ex presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso. La amplitud de estos apoyos, que proceden de ex mandatarios cuyos gobiernos aplicaron políticas económicas neoliberales o en las antípodas de las reformas de Petro, muestra que la urgencia del cambio propuesto trasciende las fronteras del progresismo social e interesa a un sector creciente del arco político. Al objetivo de alcanzar la paz social estrangulando los recursos del paramilitarismo, dejándolo fuera del negocio de la droga a través de su regulación, se suma la exigencia de respeto a las libertades individuales y al derecho al consumidor, conformándose así un amplio frente contra el enfoque represivo en el que participan los partidos progresistas, ecologistas y las distintas ramas del liberalismo.